【理论调研】 试论视察调查在人大工作中的地位和作用

视察调查是各级人大及其常委会履职行权的一种有效形式,也是地方人大搞好各项工作最基本的工作方法。那么，人大视察调查在人大工作中的定位是什么？其地位和作用是什么?组织开展视察调查重要性和必要性有哪些？如何更好地发挥视察调查在人大工作中的重要作用？这些都值得我们认真思考、不断探索。笔者结合多年从事人大工作的实践，拟从法理和实践的角度，对人大视察调查的性质地位加以分析和探讨。

一、人大视察调查的工作定位

1、定义。视察的字面意思是上级单位到下级机构检查（察看）工作；调查的字面意思是为了了解情况，现场进行考察。人大视察调查就是人大常委会为了有效地监督“一府一委两院” 的工作，有计划地组织地方各级权力机关的组成人员（人大代表或人大常委会组成人员），围绕常委会年度审议议题，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行现场视察和开展专题调查的活动。

人大对专项工作采取会议议题、专题报告、调查内容“三对口”的方法，既是特指人大代表开展视察、行使职权的一种履职行为；更是各级人大常委会机关组织开展的专题调查，其本身具有监督性质。所以，对地方人大常委会围绕例会议题组织委员、代表开展的专题视察与调查研究活动，不能简单地称作视察或调研，应统称为视察调查。如果单一的叫视察或调研至少是定位不够全面和准确的。

2、依据。（1）代表法第三章第二十二条明确规定：县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察；代表可以持代表证就地进行视察。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会根据代表的要求，联系安排本级或者上级的代表持代表证就地进行视察；代表视察时，可以向被视察单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。（2）代表法第三章第二十三条、第二十四条明确规定：县级以上的各级人民代表大会代表根据安排，围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构转交有关机关、组织。对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当向代表反馈。（3）监督法第二章第十条明确规定：常务委员会听取和审议专项工作报告前，主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究；常务委员会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常务委员会会议，听取专项工作报告，提出意见。由此可见，各级人大组织开展视察调查是有充分的法律依据的，也是有法可依的。

3、地位。法律明确了视察调查在人大工作中的法定地位，其在地方人大工作中占有重要的位置。首先，视察调查是法律赋予权力机关的法定行为，是各级人大及其常委会履行法定职权的一种有效形式。也就是说，视察调查作为一种方法和手段对人大而言是法定的，不可替代的。即人大要履职行权，就应依法进行视察调查，这是必须的、不容置否的。法律明确规定人大代表和常委会组成人员都有依法视察调查权，都能视察调查；同时，组织地方各级权力机关的组成人员（人大代表或人大常委会组成人员），围绕常委会年度审议议题，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行现场视察和开展专题调查的活动本身就是权力机关的法定行为，是各级人大及其常委会行使职权的一种有效形式。其次，视察调查是各级人大及其常委会履行监督职能、审议决策的前提和基础。各级人大及其常委会作为国家权力机关和常设机关，赋有重大事项决定权和工作监督权，只有深入到基层现场视察，开展调查研究，才能全面了解掌握有关情况，多方征求意见，为人大常委会审议重大问题和做出决议决定提供了详实的事实依据，更加有效地监督“一府一委两院”的工作，确保人大作出的决议、决定得到贯彻执行。其三，视察调查是人大代表行使职权的一种形式，是解决人代会闭会期间发挥人大代表作用，体现人民当家作主、实现人民监督的有效途径。人大代表参与专项视察调查，提出意见建议，本身就是代表人民参与管理地方国家事务，依法行使监督权力，执行代表职务，反映人民群众的意见和呼声。只有参与视察调查，才能熟悉各方面的工作情况，增强分析问题和解决问题的能力，真实表达民意诉求，不断提高工作水平。其四，视察调查是人大成事之基、议事之本。视察调查的目的是为了了解掌握情况，发现问题，促进工作。只有通过深入调查研究，才能全面、真实、准确地掌握第一手资料，透过纷繁复杂的事物现象，准确地抓住事物的本质，保证决策符合事物发展的规律和客观实际；反之，不进行调查研究，作决策、办事情就不能“参”到点子上，“谋”到要害处。其五、视察调查是联系群众、关注民生的需要。地方人大及其常委会是地方国家权力机关，也是民意机关，只有经常开展视察调查，密切联系群众，倾听群众呼声，反映群众意见，集中群众智慧，才能更好地维护、发展、实现广大人民群众的根本利益；只有通过视察调查才能正确把握人民群众的思想脉搏，才能及时沟通与人民群众的联系，保障和促进党的各项方针政策的贯彻实施。可见，视察调查在人大工作中占有举足轻重的位置，是人大及其常委会科学决策、代表人民群众管理好地方国家事务的内在需要，也是人大工作的有效途径和方法。

二、人大视察调查的作用和意义

1、作用：人大视察调查在人大工作中有不可替代作用。

（1）视察调查是人大有效行使职权的先决条件，是各级人大及其常委会科学决策、密切联系群众的内在需要。人大及其常委会不是行政机关，不能直接组织、指挥、干预国家的社会生活和经济建设，其行使管理国家的职能主要是通过听取和审议政府及“两院”的工作报告来实现。其决策的主要依据是政府及“两院”经过加工整理后的第二手材料。在一般情况下，这种材料很难全面、深刻、具体的反映客观事物的本质和全貌。改变这种状况的根本途径就是加强调查研究，视察调查不仅可以为人大及其常委会科学决策提供依据，同时能保持同人民群众的血肉性联系。

（2）视察调查是人大工作的重要组成部分，是新时代条件下研究探讨人大工作的重要举措，也是加强和改进人大自身建设的根本途径。目前，随着改革发展和民主法制建设的不断推进，经济发展、民生需求、社会稳定和人大理论、工作实践等方面还有不少亟待解决的问题需要我们去探索研究和破解。各级人大要把调查研究作为做好人大工作的一项基本功，认真通过视察调查及时发现和牢牢抓住改革开放和经济发展中的突出问题，准确把握经济、社会发展的重大事项和人民群众关心的热点难点问题，找出对策，提出建议，为人大常委会充分发挥职能作用搞好服务。

（3）视察调查是做好法律监督和工作监督的基础，也是提高人大机关水平的重要保证。没有调查就没有发言权，人大监督如果不进行视察调查，法律监督和工作监督就成了无本之末、无源之水，人大机关工作人员自身素质和工作水平也就无从提高。因此，要提升人大监督水平，保证人大及其常委会工作的有序进行、顺利开展，就必须进行深入细致地视察调查，全面准确地掌握第一手资料。这是搞好法律监督和工作监督的前提。

2、意义：各级人大每年都花费很大的人力物力，组织进行视察调查，视察调查的意义究竟在哪里？简单地说，人大代表和委员到一个地方去视察调查，了解当地政府、监委会和检法两院对国家宪法、法律和法规的实施情况，对党和国家各项方针、政策的贯彻执行情况，以及经济建设和社会发展的情况等等。在视察调查的过程中，“一府一委两院”领导和有关部门负责同志要认真向视察调查组介绍情况，回答和解释代表委员提出的各种问题。视察组在视察调查期间，代表和委员要发表自己的见解，提出具体的意见和建议；发表的看法中，有的是对当地党委政府或部门工作的肯定，有的是对当地某一项工作出谋划策，或者说是建言献计，有的是对当地某项工作不足之处提出意见和批评。这个过程，说穿了，就是人大代表代替人民参与管理地方国家事务，执行代表职务，依法行使当家作主的权利；人大直接与“一府一委两院”及部门领导，就一个地方的重要经济和社会问题进行调研分析和探讨促进的过程，实际上也就是人大对“一府一委两院”贯彻执行有关法律法规和工作情况进行依法监督和行使地方国家权力。它体现的就是发扬社会主义民主，人民当家作主，有序参与国家大事。总的来说，我们认真分析人大的视察活动，就可以得出一个结论：人大视察活动的过程就是人大依法行使职权、履行监督职能的过程。视察调查的整个过程，视察这种形式的本身更具有重大的政治意义，它是我国社会主义民主政治的一种生动的体现。这是其一；

其二、人大及其常委会行使各项权力，前提是知情，知情的主渠道是视察调研。人大常委会组成人员，人大代表的多数，不直接从事行政、监察、司法工作，因此就不可能从行政和司法工作的日常运作中直接了解情况，当然也不能根据道听途说，支离破碎的信息对问题作出判断。所以，相对于其他国家机关来讲，人大对视察调查的依赖程度更大。视察、特定问题调查这类调研手段作为人大职权，在组织法、代表法和监督法中有了明确的规定。这就从法律的角度体现了人大视察调研的重要性。

其三、人大代表、人大常委会组成人员来自四面八方、各层各界，观察问题的角度和思考问题的方法有所不同，对同一问题的了解和判断也就存在差别。有了客观、全面、系统的调查研究，就有了统一思想认识的基础，这对于人大及其常委会搞好审议，形成共识，进而作出正确的决议、决定具有重要意义。

其四、人大及其常委会的决议、决定、审议意见形成之后，凡涉及到其他国家机关的，需由政府、监委、法院、检察院组织实施，人大对其落实情况进行监督。这时，各种形式的跟踪视察调研，不仅可以发挥知情渠道的作用，而且也可以发挥间接督查的作用。

其五、组织人大代表开展视察调查活动，即是法律赋予代表的重要职责，也是代表了解社情民意、反映群众意见和要求，提出议案和建议的基础。人大代表作为人民在国家权力机关的代言人，代表人民参与管理地方国家政治经济文化和社会事务，必须上知政情、下晓民意，反映民愿，而只有定期参加人大组织代表开展的视察调查活动，才能更好了解社情民意、畅通知政渠道，提出议案和建议，反映群众意见和要求，履行好代表职责，发挥好代表作用。

三、如何更好地发挥视察调查在人大工作中的作用

视察调查是人大有效行使职权的先决条件,也是人大的一项基本的工作方法和经常做的一项重要工作。新时代条件下搞好视察调查, 既是响应党中央大兴调查研究之风，准确把握经济、社会发展的重大事项和人民群众关心的热点难点问题的迫切需要,也是各级人大常委会和人大代表顺应时代要求，更好地履行好职能、行使好职权、发挥好作用的内在需要。因此，要更好地发挥视察调查在人大工作中的作用，必须做到： 1.把视察调查放在人大工作的重要位置。人大听取和审议“一府一委两院”的专项工作报告，不能就报告而审议报告，就报告而决定问题，事前应认真开展视察调查。首先，要认真制定视察调研方案、提出视察调查的目标和要求。人大常委会组成人员，特别是常委会领导应全过程参与整个视察调查活动，并在时间、人力、物力等方面给予充分保障。其次，优化人员结构。人大视察调查的内容涉及社会经济的方方面面，在安排视察调研人员的时候，除了常委会组成人员和人大机关的有关同志参加外，还应当根据视察审议议题和调研课题邀请熟悉情况的人大代表、专业人士参加，并积极发挥他们在调查研究中的作用。再次，提高视察调查的能力和素质。人大视察调查工作的主要力量是人大常委会组成人员和机关的干部，要不断加强调研队伍的调查能力和专业知识培训，通过各种方法和手段拓宽知识面，努力提升素质和能力。

2.努力改进视察调查的方式方法。一是创新视察调研方式。根据视察调查听审议题的实际需要灵活安排调研方式，积极探索一些行之有效的方法，如走访座谈、问卷调查、实地考察、跟踪调查、抽样调查、明查暗访、代表视察等等。并可以采用几种调研方式相结合的办法进行调研：明察与暗访相结合，点与面相结合，人大自己调研与专业调查、专家咨询相结合。二是改善视察调查的手段。坚持把传统视察方法和现代调研手段相结合，如通过人大自己的网站进行民意测验、征求意见，听证评估、开通群众网络信箱等，做到多层次、全方位、立体式视察调研，使收集到的信息材料全面、丰富、翔实，不断提高视察调查的质量和水平。三是拓宽调查渠道。专项视察和专题调研要坚持深入基层实际，依靠人民群众，“坐下来、沉下去”，了解民情、反映民意、集中民智。在组织视察时，不仅看典型，还要查后进；不仅立足本地查找不足，还要借鉴和学习其他地区的先进经验。这样的视察才有质量，形成的调研报告才会问题有分析、理论、有深度、建议、有见解。

3.提高视察调查成果质量和水平。一是要认真整理各类素材。对于视察调查获得的各类素材要进行深度加工，做好定性分析和定量分析，提高它的附加值。通过认真“分析、判断、推理、归纳”，客观地反映事物的本质，寻找疏导矛盾、解决问题的办法，从而使视察调研成果能得到认同，及时转化。二是视察调研报告还必须吃透“两头”。一方面是吃透“上头”即掌握上情。要及时了解上级新的重大方针政策或工作部署。另一方面要吃透“下头”即掌握下情。把握群众心态，倾听群众呼声，关注群众反响，反映群众意愿。三是要严格把好文字关。既要文通字顺，更要注意立意新颖，观点鲜明、见解独特、论证有力、结构严谨、能解决实际问题。四是对于重大视察调查和调研课题，各工作机构要牵头组织多部门协同作战，努力发挥各自优势，集思广益，形成广泛参与、联手调研、多方视察的格局，以提高视察调查成果质量。

4.将视察成果转化成为调研价值。一是加强跟踪问效。要把视察调研成果转化为常委会的审议意见、决议和决定，督促“一府一委两院”办理，对落实情况进行跟踪问效，有关建议意见经人大常委会反馈到有关部门后，要通过专题审议、视察、检查、回访等形式抓好落实，真正把视察调研成果转化为现实动力，切实解决实际问题。二是认真总结每次视察调研、会议审议、督办经验，分析各项视察调查工作中的共性和个性问题，形成综合性学术论文。应注意站在全面发展角度，提出一些科学分析问题、研究工作的好思路和好办法，形成价值含量较高的建议和意见，提交给党委参阅，使视察调研成果在更高层面和更广的范围内发挥作用。三是要完善视察调研成果交流平台。加强上下级人大系统内部的纵向交流，实现调研成果资源共享，使调研成果通过不断整合达到理论化、系统化，推动人大工作守正创新，不断向前发展。

作者：张天科

笔名：默言 默然 默然处之

编辑：马宁