浅析“行政法主体”的理解与适用

一、我国的行政主体概念

我国行政法理论普遍认为，“行政主体是指享有国家权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此产生的相应的法律责任的组织”。按照这一概念，行政主体具有以下特征：（1）行政主体必须是一种组织，而不是个人；（2）行政主体必须是享有国家行政权力、实施行政活动的组织；（3）行政主体必须是能以自己的名义实施行政活动的组织；（4）行政主体必须是能够独立承担责任的组织。这种行政主体的理论界定，决定了只有行政机关和被授权组织才可能作为行政主体存在。由此可见，我国行政法学界对于行政主体的分类只有两种：即行政机关和法律、法规授权的组织。

我们认为，将行政公务人员和受委托组织排除在行政主体概念之外，在理论上是没有道理的，也不符合行政管理的实际。

首先，行政主体资格从根本上讲是一个实质性问题，而不是一个形式或名义的问题。名义问题主要是不同的行政主体之间的关系问题，而行政主体资格则主要是解决实施行政活动的一方在与行政相对人构成的法律关系中的地位问题。行为人是以自己名义还是以他人的名义实施行政活动对法律责任的归属具有一定的影响，但与行为人是否具有行政主体资格没有直接的关系。行政公务人员虽然只能以所隶属的行政机关的名义实施行政活动，但他享有一定的行政职权，并且基于这种具体的职权与特定的行政相对人构成了具体的行政法律关系，这种法律关系总体上属于行政机关与行政相对人之间法律关系的一部分，但却具有其相对的独立性。严格地讲，行政公务人员或者受委托组织在实施行政行为时既使用了行政机关的名义，也使用了自己的名义，否则，现代行政程序法要求执法者向当事人表明身份就是毫无意义的。从行政管理实际情况看，行政相对人衡量和判断行政者是否是行政主体，一般并不是看它以什么名义活动，而是只看其是否有实施特定行政活动的资格。对于行政公务人员或受委托组织依法履行职责的行为，行政相对人一般都予以认可和接受，而少有去追究这种行为是以哪个行政机关的名义实施的。

其次，目前的行政主体理论认为行政公务人员或受委托的组织不能独立承担行政行为引起的法律责任，这显然与实际不符。事实上，在法律为违法行政行为所设定的责任中，既包括由行政机关承担的责任，也包括行政公务人员和受委托组织承担的责任。另外，因违法行政引起的刑事责任通常只能由行政公务人员承担。在上述情况中，行政公务人员和受委托组织都有自己独立承担的法律责任。当然，在许多场合，行政公务人员或受委托组织只是承担了因自己实施的违法行政所引起的全部法律责任中的一部分，但是，我们不能因此而否认他们能够独立承担一定的法律责任，独立承担责任不等于承担全部责任。客观地讲，违法行政引起的法律责任在许多情况下是由行政机关和行政公务人员或者受委托组织共同承担的。至于他们各自应当承担什么样的责任，主要取决于法律的规定。

以上分析表明，目前学术界通用的行政主体概念将行政主体的范围局限于行政机关和法律法规授权的组织，而把行政公务人员和受委托组织排除在行政主体的概念之外是不科学的。

二、行政主体的范围及类型

我国行政法学界将行政主体定位于享有行政职权，可代表国家进行管理的行政机关，并将行政主体等同行政诉讼中的被告，而将行政权的真正拥有者国家排除于法律关系之外。这一方面是由我国行政主体理论的立足点不高造成的，另一方面也是传统法律思中“国家至上论”的体现。

正因为我国普遍认为行政主体是指能以自己的名义实施国家行政权，并对行为效果独立承担责任的组织。包含了组织要素、行政职权要素以及独立责任要素三大要见。因此，我国的行政主体的范围，按照行政主体的界定，行政主体整体可分为行政机关和法律法规授权组织两部分。具体包括以下10类：（1）国务院；（2）国务院的组成部门；（3）国务院直属机构；（4）经法律法规授权的国务院办事机构；（5）国务院部委管理的国家局；（6）地方各级人民政府；（7）地方各级人民政府的职能部门；（8）经法律法规授权的派出机关和派出机构；（9）经法律法规授权的行政机关内部机构；（10）法律法规授权的其他组织。行政机关内部的机构、公务员及受行政机关委托实施管理的组织不是行政主体。

三、行政主体与行政诉讼被告的关系

当前对行政诉讼被告的定义，从现有的理论及司法来看，我国主要采取了行政主体资格说。一般表述为，原告指控其具体行政行为违法侵犯原告的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政机关、法律法规授权的组织。我国行政诉讼被告的特征表现为:第一，被告须是行政机关或法律、法规授权组织；第二，被告须是具体行政行为的实施主体；第三，被告须是被指控并经由人民法院通知应诉。也就是说，行政诉讼被告是实施了侵犯原告合法权益行政行为，被原告指控并经由法院审查确认的行政机关或法律法规授权组织。即目前一般认为，只有行政主体——行政机关或被授权的组织才能作为被告，除此之外的非行政主体不能当被告。

将实体法主体等同于诉讼法主体，是与我国行政诉讼制度建立的背景有关。我国的行政诉讼制度建立之初有关行政管理相对人与行政机关之间的争议是依照民事诉讼法的规定处理的，即使在行政诉讼制度建立之后，行政诉讼与民事诉讼仍有千丝万缕的联系，这样一个脱胎于民事诉讼的行政诉讼制度必然要在制度设计中深深打上民事诉讼的烙印，诉讼主体制度即为一例。我国的诉讼制度建立之时并未充分认识到诉讼法的独立价值，因而更多地关注“当事人能力与民事权利能力的统一性。”从而认为民事权利主体资格决定民事诉讼当事人资格，“凡在民法上享有权利能力的人，在民事诉讼法就享有当事人能力，民事权利主体资格是民事诉讼当事人资格的充分条件”，从而得出结论:“享有当事人资格者，应当具备民事权利能力；享有民事权利能力者，应当具备当事人资格。”出于这种实体与程序不分的理念，我国的行政诉讼制度确立起“谁主体、谁被告”的被告资格确认规则，埋下了行政主体与行政诉讼被告纠缠不清的祸根。

反观国外的行政诉讼被告的确定则是以完善的行政主体理论为基础的，在行政活动发生纠纷，需要确定被告时，法律规定的被告常常是形式上的当事人，而实体上的当事人即行政主体是行政最终责任的承担者。当无形式上的当事人时，才以实体上的当事人为被告。而我国与国外正好相反，“以行政诉讼为基点，从确定行政诉讼被告出发来构建行政主体，偏离了建立行政主体的根本目标—保证行政组织的完整统一和连续，使行政主体成为一个个分离、孤立的机关本身，无法解决我国行政组织中复杂的关系，无益于我国行政组织系统的改革和建设。

法学发展至今，学者们已经认识到程序法有自己独立的价值和理论构架，具体到诉讼主体问题上，已经改变了以往的看法，认识到“诉讼当事人问题，是一个诉讼法问题，诉讼法上的主体往往有自己独立的、不依赖实体性存在的特质。这样，诉讼法主体应当在实现保障实体利益的目的之外，也会存在主体资格独立的发展路径。”诉讼制度已消然发生了变更，但滞后的行政主体理论却没有及时作出回应。
    但是司法的触角是敏锐的，尽管行政法学界并未彻底批判现有的行政主体理论，也未理清行政主体与行政诉讼被告之间纠缠不清的关系，但是法官却已敏感的觉察到两者之间的睽隔，并在一定程度上已经为行政诉讼被告松绑。这从两个地方可以找出证据：最高法院的《若干解释》对规章授权组织的规定尽管有“越位”之嫌，但其出发点是为了“诉讼便利”，这在某种程度上反映出法官已经意识到行政诉讼被告的确定应从诉讼便利角度考虑，而不应拘泥于实体法和诉讼法主体之完全一致。田永诉北京科技大学和刘燕文诉北京大学两案的判决中，法官通过对“法律、法规授权组织”这一概念的诠释和解读，解决了被告的主体资格难题，回应了权利救济的需求，这从某种程序上也是出于“诉讼便利”的需要并通过判例发展法律。法院在司职个案纠纷解决的过程中，尤其是在对一些疑难案件的处理中，静悄悄地发挥了一种推动制度演进的积极力量。
    综上，考虑到行政主体与行政诉讼被告有着不同的价值关怀，“行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础”，它重在解决行政组织系统的统一和协调，强调行政实体责任的最终归属，着眼点在于整个行政活动的运作；而行政诉讼侧重于诉讼方便进行考虑，并不重视实体责任归属问题，主要从较微观的层面分析问题，因而行政主体与行政诉讼被告并无必然的联系和共同的基础。值得我们注意的是，在行政诉讼被告制度改革的呼声越来越高的情况下，“谁行为，谁被告”已经得到一部分学者的青睐。但是国外的行政主体理论是以地方分权或公务分权为基础的，这些主体享有行政、立法、司法权等完整的统治权，他们能以自己的名义行使权利和承担义务的能力，通常具有独立的法人地位，有独立的财政地位。国外的“谁行为、谁被告”正是建立在上述基础之上的，而我国的情况与之大相径庭，因此，在引入“谁行为、谁被告”的被告标准时，要注意我国与外国的差异性。

四、我国行政主体理论存在的缺陷

（一）行政主体的范围狭窄，无法适应社会发展的需要

目前，我国普遍认为行政主体是指能以自己的名义实施国家行政权，并对行为效果独立承担责任的组织。包含了组织要素、行政职权要素以及独立责任要素三大要件。因此，我国的行政主体具体包括行政机关和法律、法规授权的组织两大类。但是随着我国社会主义现代化与法治进程的加快，现有的行政主体范围已不能适应市场经济法治的发展需要，遭到众多学者的反思、批判。从实践上看，现代国家的行政职能日益扩展，传统的行政机关已无法适应纷繁复杂的现代社会需求。进入21世纪以来，现代社会发展在客观上要求政府行政的主要内容由完全的权力行政或管理行政更多地过渡到给付行政或服务行政。如各种行业协会，社会中介组织、公立高校、基层群众性自治组织以及一些提供公共服务的企业，它们履行着一定的公共职能，然而我国的行政主体范围却没有将这些行使公共服务职能的非政府组织纳入其中，根据现行行政主体理论, 它们既不属于行政机关，也很难把其归为法律、法规授权的组织， 同时他们的行为也不受民商事法律的调整，从而使这些组织长期游离在行政法的研究视野之外，由其引发的争议产生了民法与行政法两不管的真空地带。

（二）我国的行政主体并非最终的责任承担者

依据我国通行的行政主体的定义，行政主体必须对其实施的行政行为独立的承担责任，即行政主体的行政违法行为对他人造成损害的能够以自己独立的财产对外承担赔偿责任，而不依赖于其他任何组织和个人的帮助，这是行政主体以自己的名义独立的承担责任的应有之意。然而，在现实中的行政主体却名不副实，行政主体不是实质意义上的行政主体。因为行政主体在我国并不具有独立的地位，除特别行政区行政机关外，其他行政机关和授权组织都是在国务院统一领导下行使行政权。除国务院外，其他行政机关和授权组织，包括地方各级人民政府都没有独立的地位。行政机关必须服从上级行政机关的领导，受上级行政机关的制约。另外，行政机关不独立承担责任。在我国，行政机关和授权组织虽然可作为行政诉讼的被告，但行政机关和授权组织作为行政诉讼的被告，责任的真正承受者是国家。这具体表现在： 其一，行政诉讼的成本由国家负担。其二，行政诉讼的后果由国家承担。我国行政法学研究把国家这一行政权的真正主体排除在行政法律关系之外，客观上造成了行政主体权力与责任的“错位”。

（三）行政主体与行政诉讼被告一致性导致行政相对人有冤无处诉

按照现行行政主体理论的解释，行政诉讼的被告必须是行政主体。如果不具备行政主体的资格就不能具备诉讼主体的资格。其实，传统行政主体理论所标示的“行政实体法上的独立权利义务主体与行政诉讼法上的独立诉讼主体合一” 的命题是不准确的。作为行政诉讼主体之一的被告与行政实体法上的行政主体分别属于不同的领域和阶段，其所遵循的逻辑并不相同：首先，被告的确定更多地考虑的是如何有利于当事人诉权的行使，只要是行为者实际地行使了行政权力，就应当成为被告；其次，行政主体所体现的则是实体权力的行使与实体责任承担的一致性，强调的是某一组织具有行政法上的独立人格。在很多情况下，诉讼主体可以独立于行政主体，不管是行政主体还是非行政主体充当行政诉讼的被告， 最终的实体责任都是由相同的行政主体承担的。行政主体与行政诉讼被告之间这种过于紧密的联系，使行政诉讼被告的确认变成了复杂的技术性标准，使相对人很难确认自己所要起诉的行政行为中的被告，而一旦起诉错误，则面临着起诉被驳回的局面，使得行政相对人的诉权运用受到了极大的限制。另外为行政诉讼被告资格而生的行政主体理论在实践中无法自圆其说。例如，一些非行政主体的组织(党委)，非法行使一定行政职权，由于党委不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决；例如当前经济开发区管委会俨然是一个二级政府，但他们不具备行政主体资格，其行使职权引起行政诉讼，需将本级人民政府列为被告，但行为主体与被告资格严重脱节反而不利于法院审理。面对纷繁复杂的现实，我国行政主体理论无法在功能上自洽。

    五、行政主体相关问题分析及对策

（一）国内学者对行政主体研究的争议

    由于行政主体概念在我国仍停留在行政理论层面上，一些学者出于研究行政组织法的需要，或者出于对外国行政法研究的需要，提出了各自的观点。主要分歧集中在以下几个方面：

1.行政主体是否应包括“自然人”（即公务员和行政相对人）

    认为不应包括“自然人”的学者理由是“自然人”在行政活动中是行政事务的担当人。考虑到行政活动结果的共同性以及行政相对人的流动性，为了避免以“自然人”为行政的直接配置单位，各国立法一般回避“自然人”作为行政主体。相反，坚持以“自然人”作为行政主体的学者认为，行政活动是行政机关其及工作人员共同行为的结果。不承认“自然人”为行政主体，就会使行为和主体不一致。公务员在作出行政行为后，其行为就不受法律调整。

2.是否区分内部行政主体与外部行政主体

    内部行政主体是指有权以自己的名义对本单位内的行政事务或隶属于它的行政主体实施行政管理。内部行政行为不能通过提起行政诉讼途经加以解决，这是我国行政诉讼制度的例外。内部行政主体所承担的行政责任也有别于外部行政主体。所以，行政主体一般系指外部行政主体。

3.行政主体是否直接承担责任

    一种观念认为，行政主体并非真正意义上的责任承担者，行政赔偿责任最终还是由国家通过承担国家赔偿的责任来承担，这就导致了各级政府及其组成部门的责任弱化。另一种观念认为，受委托组织和公务员不是行政主体，当然也无须承担行政责任，这在理论上与我国现行行政法部门的实践相矛盾，因为我国行政立法同时也为委托组织和公务员设立了相应的行政责任。

（二）对西方行政主体制度的借鉴

    行政主体概念本是舶来品。随着我国经济体制和政府体制的改革，笔者认为要解决我国行现行政主体理论的内在缺陷，仍需引进和改造西方的行政主体制度，这附合我国近百年来一直在不断地借鉴、移植西方的法律制度的法律传统，也有利于正确解决中央与地方的关系，有利于提高行政效率和有效控制行政权力的运行。这在当今社会也具有切实可行性，主要体现在：第一、经济体制的改革和发展是建立新的行政主体制度的基础。市场经济的迅速发展，使得地方自主权不断加强。中央与地方的关系正不断发生着变化，地方对中央的依附关系正逐渐弱化。第二、法治环境有利于行政主体制度的建立。我国宪法规定：“依法治国，建立社会主义法治国家”。改革开放20年，民主与法治理念日益发展，公民的权利意识不断增强，这为行政主体制度提供了良好的法治环境。第三、符合依法行政，建立法治政府的要求依法行政是建立社会主义法治国家的重大方面。

1.行政主体概念的法定性

    行政分权是西方国家行政主体制度的核心。西方国家普遍建立了以行政分权或行政自治为基础的行政主体制度。法国行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。德国行政主体是指在行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可设置机关以便行使、籍此实现行政任务的组织体。“通常，法律并不直接界定行政主体，但行政主体只能由法律创设”。

2.行政主体之分类

    也有学者将依据德国行政法将行政主体分为国家、公法人和具有部分行政权利的行政单位 。还有学者将行政主体分为名义行政主体、过渡行政主体和实际行政主体。笔者赞同薛刚凌教授的观念，即将行政主体分为国家、地方行政团体和其它行政主体三类。第一类是国家。其理论基础是国家权力来自于人民。国家对其它行政主体有监督权和控制权，通过立法、行政、司法来控制其它行政主体。第二类是地方行政团体。地方行政团体是以一定的地区及在那里居住的居民为基础，以在该地区内实施有关公共服务目的而设置的、对该地区内居民具有支配权的公共团体。地方行政团体相对独立于国家，但又受国家的监督。地方行政团体通常由法律设定成立的标准，由当事人申请设立。地方行政团体一旦取得主体资格，就可在法律规定的范围内自主地管理自己的事务。第三类是其它行政主体。如法国、英国的公法人制度。这类行政主体的一个共同特点是组织特定的公务，而不以地域为基础。如国立大学、国立图书馆等。这类行政主体一旦成立则相对独立于其设置机关，可依法自主管理，受法律的约束，也依法受到其设置机关的节制。

3.行政主体地位的相对独立性

行政主体地位的法定，行政主体地位一般由宪法或法律加以规定。法国的行政主体是由宪法与行政组织法规定的；美国的行政主体，部分来自于法律的直接设定，部分则依法律程序取得，如各市、镇的成立与合并等。行政主体的独立性主要表现在：第一，行政主体利益的独立性。行政主体由个人组成，但一旦行政主体成立，即拥有独立于个人的利益。行政主体的决定，不管与个人的利益一致与否，个人都必须服从。第二，行政主体之间相互独立。行政主体与其它行政主体之间的关系在人格上各自独立。当然，为了共同管理的需要，他们之间也存在行政合作，共享利益和共同承担责任的现象。在中国行政法学中引入和借鉴“以分权为主体的行政主体制度”有其可行性和现实意义。这一制度的设计有利于在行政体制改革中协调处理中央与地方的关系，有利于转变政府职能，依法行政，建立法治政府。我们期待着中国行政法学在这一制度上有所突破。因为它为直接民主所要求，也是社会发展的必然。

综上所述，我国行政法主体概念在从外国引入的过程中，虽当时根据我国的具体国情进行了相关的取舍，也为我国行政法学理论的建立和发展做出了不可估量的贡献。但是，在经济和法学相携发展的今天，行政法主体理论已不能充分体现法治理念的本质要求，甚至可能阻碍我国法治国家建设的步伐。当前，我国行政法理论的继续发展正面临困境，重新界定行政法主体概念，促进行政法发展的社会化、民主化和法治化已是不可逆转的的趋势，相信在法律工作者的不懈努力下，行政法必将迎来更加辉煌的明天。

 

 

陕西省镇安县检察院      耿 莹