检察机关承担未成年人行政公益诉讼的制度设计

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视检察工作，作出一系列重要指示批示。建党百年前夕，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》。党的二十大报告特别强调“加强检察机关法律监督工作”。未成年人的成长又关系着民族的希望和国家的未来。保护未成年人合法利益和净化未成年人成长环境更是检察机关的政治责任、法律责任，检察责任。

关键词：未成年人 公益诉讼 检察机关

一、行政公益诉讼

2017年6月27日通过的《行政诉讼法》修正案 ，确定了检察机关作为起诉人提起行政公益诉讼，标志着我国行政公益诉讼制度的正式确立。我国行政公益诉讼制度设立的初衷是因违法行使行政权或者消极、拖延、拒绝行使行政权导致国家、公共利益受到侵害，而具体的公民、法人和其他组织与侵害公共利益的行政行为之间没有法律上认可的“利害关系”，不具有原告资格，无权启动主观诉讼。因此检察机关应当发挥其法律监督机关的应有之义，成为维护公共利益启动行政公益诉讼的当然主体。

二、未成年人行政公益诉讼的必要性

行政机关和检察机关都扮演着公共利益的守护人的角色，但二者分工不同，行政权倾向于社会事务管理，检察权倾向于法律外部监督，行政公益诉讼的本质是检察权监督行政权，防止不当行政行为侵害国家利益和公共利益。随着社会经济转型和社会结构分化，不健康的课外读物、盗版刊物，少儿不宜的广告、充满暴力色情的网络游戏横行等等。虽然公安、文旅、市场等部门进行了机构改革，也开展过各类专项整治活动，但因为制度设计及其他因素的影响，“龙多不治旱”、相互推诿、心有余而力不足，不法经营者及其不法行为没有得到有力地制裁。然而，检察监督与被动的司法审查不同，具有主动性，检察监督绝不是将检察权与行政权对立，保护公共利益是双方的共同目标，我们不难发现，检察机关通过行政公益诉讼的法律监督手段对于净化未成年人成长环境也将发挥十分重要的作用。

三、未成年人检察公益诉讼制度的基本内容

（一）案件主要类型及应对方法

1.不规范经营行为侵犯不特定未成年人权益案件。由于我国绝大部分经营者没有建立专门的未成年人隔离场所或者措施，导致不少经营行为严重侵害未成年人利益。如经营者发行充满暴力色情场景的电子和纸质出版物，使未成年人在日常生活中自觉或不自觉的接受这些糟粕的洗礼，导致一部分未成年人过于早熟或行为暴戾、性格孤僻；网吧及新业态容留未成年人通宵上网甚至在其中生活，导致未成年人沉迷于网络游戏，出现意志减退、淡漠人生、逃避现实等不良心理反应，甚至在现实生活中模仿游戏场景造成恶劣的刑事犯罪；商家向未成年人兜售烟酒，电子烟等等。这些危害未成年人的行为，往往存在受侵害群体广泛、不特定，危害结果非立即显现等特点，实践证明有必要启动行政公益诉讼，通过立案，磋商，督促职能部门对经营者实施处罚，并建议其采取切实可行的措施规范商家经营行为，确保不特定的未成年人健康成长。

2.教育侵害案件。未成年人保护公益诉讼的案件的主要来源有：检察机关在履行职责中发现的，地方党委、人大和政府转办的，群众举报、控告、申诉、信访形成的有关公益组织或者观察员提供线索的。发现以上案件后可通过启动行政公益诉讼进行救济，依法立案、磋商、制发检察建议书，妥善及时处置，对仍不积极履职的教育监督职能的教育和体育局提起行政公益诉讼，依法督促教育部门切实履行监督管理职责，扛起校园安全的大旗。

3.其他行政职能部门不履职案件。学校和幼儿园是未成年人最集中的地方，校园安全一直未成年人保护工作重要领域，校园安全对于未成年人保护工作更显得尤为重要，对承担校园周边食品安全、交通安全、心理健康等业务的行政职能部门加强监督，及时发现问题，要求整改，及时消除安全隐患，对发现问题整改不及时的，依法向怠于履行职责的行政职能部门制发检察建议，并同时抄送县纪委监委，要求切实履行职责，共同推动校园安全工作落实落细。

（二）在诉讼中享有的特殊权利

检察机关承担公益诉讼职能也应遵循公益诉讼的共同性原理，对于提起公益诉讼的条件、原告地位、管辖法院的确定、诉讼请求的范围、裁判的效力和执行力等等，都应适用民事诉讼、行政诉讼的一般规则，不因原告是检察机关而有特殊性。但检察机关毕竟是特殊的公益诉讼原告，其享有宪法规定的法律监督职能，身份上有一定的特殊性，在某些方面享有特定权力。

1.举证责任的分配。在一般行政诉讼中，法律明确规定被告对作出的行政行为负有举证责任。对于原告，法律规定可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立，不免除被告的举证责任。但是公益诉讼举证责任是不同的，无需承担对被诉行政行为不合法性的证明责任，只承担对造成公共利益损害事实的举证责任。

2.原告调查取证权。未成年人公益诉讼案件往往需要调查取证，有些未成年人群体权益受侵害案件，个人没有调查取证的能力，个人的经济实力、法律知识也相对较弱，往往难以提起公益诉讼。因此检察机关应当调查取证权，以掌握证据，从而达到追究被告，保护未成年人合法权益的目的。检察机关的调查取证权应包括询问当事人、证人、勘验、检查、搜集物证、书证、视听资料、鉴定意见等。

四、充分发挥未成年人公益诉讼检察职能，以我管促都管，以司法保护促推其他“五大保护”。

一是以最高检“一号检察建议”为牵引，促进社会治理。落实最高检“一号检察建议”，以办理性侵案件为切入点，将其与强制报告制度、入职查询制度等有机结合，筑牢未成年人保护的防火墙。近年来，侵害未成年人犯罪屡有发生，实务中面临着预防难、发现难、取证难等问题，未成年人保护法将强制报告制度、入职查询制度上升为法律，并强化了相关主体的法律责任。但实践中，一方面，很多单位和责任主体对这两项制度并不知晓，未能引起足够重视；另一方面，有些单位在明知自己负有报告义务的情况下，出于种种原因知情不报，甚至收买未成年被害人家属，企图掩盖侵害事实。对此，检察机关在追究其责任的同时，需兼顾制度宣传和监督职能部门依法履职，切实将未成年人保护法落实到位。

二是以资源整合为依托，争取社会支持。检察机关作为未成年人保护的法律监督机关，不可能做到包打天下，应通过与相关职能部门、共青团、妇联等协作配合，运用检察建议、公益诉讼等方式，对重点场所、重点领域加强监督管理，以促进党委领导、政府支持、社会协同、公众参与的未成年人犯罪预防帮教社会化体系建设。同时，通过政府购买社工服务等，将专业工作交由专业力量承担，实现专业化办案与社会化保护的有机衔接。

三是以普法宣传为抓手，营造法治氛围。坚持“谁执法谁普法”，常态化开展“法治进校园”和“法治进乡村”活动。围绕校园欺凌、性侵害、毒品危害、电信网络诈骗犯罪等热点问题，线上线下相结合，通过组织参观法治教育基地、举办模拟法庭等，以青少年喜闻乐见的方式，把纸面上的法律、案例转变成未成年人心中的法、生活中的法，不断提高未成年人的法治意识和自我保护意识。

作者：定边县人民检察院第一检察部 何虎龙

审核：姚启明