【理论调研】以行政公益诉讼助推基层政府法治建设的思考——以榆林市定边县某基层镇政府为观察视角

摘要：基层政府的法治建设难以取得明显突破，根本原因在于没有找到参照物和切入点，而行政公益诉讼的发展恰好为基层政府法治建设提供了观察视角和改进契机。2017年检察公益诉讼制度实行以来，检察机关主动服务基层政府法治建设，瞄准民生领域、生态领域突出问题制发了一批检察建议，反映出基层政府在这些环节存在的薄弱点和不足，也为下一步基层政府主抓深抓法治政府建设工作提供了思路。

笔者选取陕西省榆林市定边县某乡镇作为观察对象，结合当地检察机关在行政公益诉讼工作中向基层政府发出的检察建议书中反应的问题，对基层政府法治建设提出改进意见和建议。建议基层人民政府变被动为主动，以检察建议书中反映的问题作为推进基层政府法治建设的抓手。

关键词：行政公益诉讼；基层政府；法治建设

 

法治政府建设是国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程，而基层政府法治建设又是这个基础中的基础，重点中的重点，但是从2004年国务院第一次明确提出法治政府建设至今，法治政府建设尤其是基层政府法治建设长期在低水平上循环往复，难以取得重大突破，究其原因，是没有找准基层政府法治建设的参照物和切入点。2017年以来，行政公益诉讼制度的构建和发展为基层政府法治建设提供了新的观察视角，成为提升基层政府法治建设的现实动力。

一、当前基层政府法治建设中存在的问题

定边是全国油气产能第一大县，在油气开发和城镇化进程双重背景下，基层政府治理中存在管辖地界范围大、辖区群众百姓少、留守群众势力单薄、油气开发带来巨大经济利益引发矛盾突出等各种现实情况，特别是2015年该县撤乡并镇以来，基层政府在法治建设方面，缺乏明显成效。而行政公益诉讼工作开展以来，检察机关对基层人民政府发出的检察建议书所反应的问题主要集中在乡村环境卫生整治、假冒伪劣产品销售、农资销售领域制假售假、油气开发污染环境、乱占耕地建设房屋、油气企业未批先建等领域。主要表现为：

（一）基层政府将重点工作放在经济开发上，对乡村环境卫生等其他工作重视不够。在定边县某乡镇，基层政府辖区自发形成多个垃圾倾倒点，生活垃圾、建筑垃圾以及农副产品垃圾混杂堆放。不仅村民生活污水直排不受管制，即便是镇政府、油气生产单位在日常办公中产生的污水也是直接排放，未进行处理。除了污水以外，油气生产单位及工作人员在生产生活过程中产生的生活垃圾、建筑垃圾数量惊人，这部分垃圾一般由油气开采单位用车辆运输至固定地点倾倒，但是一直未得到规范处置，是导致农村垃圾堆积、夏季臭味熏天的主要原因。当地检察机关曾经开展美丽乡村建设生活垃圾整治专项活动，当时效果显著，但几年后效果出现反复，截止目前，农村垃圾和污水治理仍未得到系统改进。

（二）基层政府将工作的重心放在法律宣传文化产品提供上，对假冒伪劣产品打击的不够。当地检察机关发现，由于农村老年人、弱势群体较多，居民的防范意识和鉴别能力较差，再加上城市居民防范意识的增强，假冒伪劣产品多数流向农村。一方面，农村商店出售的产品中有许多临期或过期产品，诸如“帅师傅”矿泉水、老千妈辣椒酱、六仁核桃之类的假冒伪劣产品也屡见不鲜。另一方面，农资农药和兽药领域也存在假冒伪劣产品扎堆的问题。近年来，当地检察机关在此方面办理了一批公益诉讼案件，当地警方也开展了相关领域的刑事犯罪调查和打击行动，但相关问题未引起镇政府重视，存在反复冒头难以根治的问题。

（三）基层政府将工作重心放在营商环境保障上，对油气开发带来的环境污染治理和安全生产事故防范重视不够。按照环境保护法等相关法律法规的规定，基层人民政府应当对当地的生态环境负责。但是在实际工作过程中，镇政府将工作的重点放在油气开发征地赔偿协商和各类费用收缴上，对油气开发带来的环境污染重视不够。在油气开发企业发生各类环境污染事故和安全生产事故时，一些基层政府缺乏有效的处置措施，甚至会积极为油气开发企业打掩护，缺乏对生态环境保护的重视和对污染治理必要性的认识，不利于当地经济的可持续发展。

（四）基层政府重服务保障轻执法处置，尤其是在耕地保护、林地保护方面存在失职行为。随着农村人口的流失，农村剩余人口开始向镇政府、大村周围集中，一方面镇政府周围学校、商店、银行、医院等配套设施齐全，另一方面农村剩余人口基本上也脱离了土地，不需要守在土地周边，便开始向中心地带靠拢，以方便生活，这就导致大量乱占耕地建房、违法建设情形出现，而镇政府认为非法占用耕地建房属于国土部门的职责，对此疏于监管。此外，油气开发企业在生产建设过程中，凭借山高皇帝远的优势，未批先建、未验先投、非法占地情形也比较突出，而镇政府对此亦未履行实际监管责任。

二、行政公益诉讼在基层政府法治建设过程中发挥的作用

行政公益诉讼是检察机关参与社会治理的重要抓手，在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥了积极作用。就基层政府的法治建设而言，行政公益诉讼发挥的作用主要体现在：

(一)推动基层政府树立法治意识

长期以来，由于基层政府处理社会治理的末端，在执行政策、制定规章、行使职权等方面缺乏法律规范性和原则性，导致法律执行效果不佳。行政公益诉讼可以通过诉前检察建议甚至提起行政公益诉讼的办法推动基层政府严格按照法律法规规定的内容和程序开展工作。行政公益诉讼的着眼点是国家利益和社会公共利益，而基层政府在实际的监管活动中，受到地方利益、特定群体的影响更甚，对国家利益、公共利益重视相对不够，而检察机关通过行政公益诉讼，也可以推动基层政府树立更加全面宏观的法治思维。

行政公益诉讼检察建议书包括三个基本要素：违法事实、监管主体、建议整改方向。故一般来说，检察建议书发给基层政府的，意味着基层政府就是该事项的主要监管主体。而在基层政府治理中，经常出现的一个问题就是推诿扯皮，“九龙治水”而水不治。例如关于油气污染治理，虽然基层政府有监管职责，但是大部分基层政府并不实际履行这部分职责，主要原因在于基层政府缺乏处罚权，而环保部门作为监管主体，不仅可以对违法行为进行调查，还可以依法进行处罚，相应的监管效果更明显，长期如此，基层政府就从环境监管中脱身而出了。对此，检察机关通过检察建议书的办法，让基层政府认识其在环境污染防治方面的主体地位，并且通过明确给出建议事项推动政府积极履职，从而推动基层政府树立“职责不可放弃”的法治意识，推动其进入切实的履职环节。

（二）协助基层政府进行社会治理

由于政府定位和行政职权的限制，导致基层政府在社会治理方面缺乏敏锐性。而检察机关在行政公益诉讼中发现的问题，可能是基层政府从来没有意识到或者意识到但觉得不重要的事情，例如农村的环境卫生整治，虽然上级政府早就提出了建立垃圾回收站、改善村容村貌的要求，但是基层政府对环境卫生普遍不太重视，或者阶段性重视，并未按照要求完成垃圾回收站的建设，也并未因此而受到处罚。而检察机关通过外部制约的方式正式提出这类问题，某种程度上提升了这些事务的关注度和参与度，这可以促使基层政府以更加积极的姿态参与到治理活动中。

特别是对于油气开发等资源性地区而言，基层政府对于油气开发建设大部分情况下只有提供服务保障之责，而无审批处罚之权，故相对应的油气开发企业对基层政府也不够重视，不仅不积极主动配合基层政府的监管，还存在不听调遣仗着企业优势“客大欺店”的情况。对此，检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，通过组织听证会、公开送达会、邀请人大代表、政协委员讨论等方式，不仅撬动了基层政府和油气开发企业，还引入第三方力量推动相关问题整改，起到了推动基层政府积极履职、督促油气开发企业主动配合之双重功效。

（三）配合基层政府进行法治宣传

从部署安排来看，积极开展法治宣传是基层政府法治建设的重要内容。但是该镇政府多年来竟然没有开展过一次自主宣传，每年的法治宣传任务都是依托当地司法所或者检察机关、人民法院的法治宣传完成的。而为了增进基层政府和其他社会团体对行政公益诉讼工作的支持，检察机关在法治宣传方面态度比较积极，这对于政府的法治宣传是一种补充和增强。另一方面，检察机关通过实实在在的案件办理，能够起到以案说法、以法教人的效果。

三、以行政公益诉讼为契机，助推基层政府法治建设的几点建议

（一）高度重视，参照行政公益诉讼改进基层政府法治建设工作。检察机关可以根据每年的办案实际情况发布行政公益诉讼促进法治政府建设报告、白皮书，专门总结政府部门尤其是基层政府在法治政府建设中存在的问题，提出对策建议。而基层政府要高度重视检察机关行政公益诉讼案件中反馈出来的问题，积极整改，从个案入手，推动类案整改，借助司法力量将基层政府的法定职责不折不扣落实到位，对于相关部门或者油气开发企业不配合、或者配合不到位的情况，也可主动反馈至检察机关，主动接受监督的同时，寻求帮助，依靠检察机关调动各部门在解决具体事件中形成合力，变被动监督为主动整改。

（二）关注行政公益诉讼工作动态，主动发现基层政府法治建设中存在的其他问题。要充分认识到基层政府视野局限性， 其某些行为不仅不符合法治政府建设的要求，反倒可能是戕害法治、践踏法治的表现，例如政府对经济利益的追逐和对生态环境的模式，在油区体现的非常明显。此外，对检察建议书发给其他行政部门但事件发生在本辖区的行政公益诉讼案件，亦保持高度重视，要主动对接检察机关，弄清楚问题发生的原因、相关责任人，主动配合具有监管职责的行政机关进行整改。紧盯问题整改进度，防止整改效果反复。

（三）敞开胸怀，主动寻求监督。基层政府对于法治政府建设过程中以及社

会治理中出现的疑难棘手问题，可作为行政公益诉讼线索主动反馈给检察机关，再借助检察机关的办案促使相关责任主体统一思想意识，形成监管合力。基层人民政府也可主动邀请检察机关跟进相关事项的监督，例如在涉油征地款的分配、各村组土地的调整补充以及乡村生态环境建设等工作中，聘请检察机关为监督人参与人，为基层政府法治建设提供咨询服务和司法保障，推动形成司法治理与行政监管多元治理机制。

行政公益诉讼就好像试金石，虽然在短期来看，它对当地经济的发展带来了

抑制作用，但是从长期看，检察机关参与其中必将大大提高基层政府社会治理的执行力和权威性，有利于塑造诚信、规范的基层政府社会治理新格局。

作者：米富华，定边县人民检察院，第二检察部主任

 

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参考文献

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