「检察理论」赵明应：基层检察院如何加强审查起诉阶段执法办案的内部监督

镇安县人民检察院 赵明应

检察机关行使法律监督职能是保证司法公正的一个重要途径，检察机关的性质决定其自身执法活动应该具有公正性和权威性。审查起诉作为检察机关执法办案的主要内容，其是否公平、公正，是否符合相关规定，直接影响着案件的办案质量和当事人的权益。因此，必须加强审查起诉阶段执法办案的内部监督。

一、审查起诉阶段执法办案内部监督的价值所在

1、加强审查起诉阶段执法办案内部监督是维护当事人合法权益的需要。审查起诉阶段办案人员每一项检察权的行使都直接牵系着犯罪嫌疑人以及被害人甚至其他第三人的合法权益，办案人员执法行为的任何一丝偏差或者违规都会直接或者间接地对案件当事人造成不可磨灭的创伤，而这种因执法办案行为的不合法或者不合理造成当事人的伤害，往往由于执法行为所具有的时效性而无法得到有效补偿。因此，检察机关必须认识到内部监督的重要性，加强执法办案行为合法性和合理性的监督，切实维护当事人的合法权益。

2、加强审查起诉阶段执法办案内部监督是保证案件办理质量的需要。审查起诉阶段执法办案是检察机关内部执法监督的重要环节，执法办案的程序是否合法、执法行为的方式是否合理直接影响着刑事案件的质量。因此，确保审查起诉阶段执法办案行为的合法、有效是保证刑事案件质量的根本。审查起诉阶段要保证案件的质量，就必须从自身出发，寻求执法行为的内部监督，通过对执法办案行为进行程序性和实体性的监督，净化审查起诉阶段执法办案环境，树立办案人员敢于接受监督、办案质量第一的办案思维，切实保证案件办理质量。

3、加强审查起诉阶段执法办案内部监督是保护一线办案干警的需要。司法实践中，一方面由于基层检察机关审查起诉阶段执法办案人员的整体素质参差不一，一些执法人员法律素养不高，自律意识淡薄，在面对金钱、利益、人情等诱惑时难以把持自己，极有可能因为执法办案而走向腐败。另一方面由于部分案件所牵涉的人情关系较为复杂，一些执法人员在办理“人情案、关系案”的时候理不清头绪，不知道听谁的。检察机关加大执法办案内部监督既可以敲响执法办案人员纪律作风的警钟，又可以杜绝人情关系对执法办案的影响。因此，加强执法办案内部监督，实际上是对一线办案干警政治上和法律上的一种保护。

二、审查起诉阶段执法办案内部监督存在的问题

1、监督内容不统一。由于受客观因素的影响，基层检察机关对审查起诉阶段执法活动监督内容的理解和把握不统一。一是对执法办案的内部监督往往停留在只是抽查小部分案件，或者局限于几类案件，并没有对所有案件进行监督；二是只着重于对法律文书的文字有无错漏的审核监督，忽视对办案实体和程序方面是否严格依法的监督；三是只局限于对经手法律文书的书面性审查，而不注重对参与庭审人员数量、公诉人着装及庭审质量的审查和监督。因此，对于审查起诉阶段执法办案监督内容的不统一则会导致无法做到全面统一的监督。

2、监督程序不规范。监督程序不规范是导致审查起诉阶段执法办案内部监督难以起到实效的重要原因。司法实践中监督机构对于新发现违法违纪的执法办案往往不知道按照何种程序去监督，出现私下指出、请求领导批评指正等不规范的监督程序。由于缺乏统一规范的监督程序，监督人员在监督过程中无章可依，一方面由于没有受到程序的规范，监督人员的监督权力就有可能会导致权力与人情的混同，进而形成权力的滥用。另一方面由于没有受到程序的规范，内部监督则往往无法达到应有的实效，无法起到积极的作用。

3、监督实效不明显。实践中，各基层院对审查起诉阶段执法办案的监督主要有两种方式，一种方式是由专门部门进行案件监督、检查、处理的模式，即通过案件抽查的方式进行监督。另一种方式是通过各办案部门的内部管理来实行。即通过对案件的讨论、汇报、签发、审批来实现对案件质量的管理。也就是部门负责人行使监督权，对本部门执法活动进行自我内部监督。无论是通过抽查监督还是通过自我内部监督的内部监督模式，在保证公正行使检察权方面是有不可替代的作用，但是这两种模式都无法确保内部监督的监督实效。通过抽查式的监督由于是专门部门进行，力度较大，但具有特定性和被动性，是一种事后监督管理。通过公诉部门自我内部的监督虽然可以在事前、事中和事后进行，具有主动性和经常性，但由于在部门内部，难以真正落到实处。

三、完善基层检察机关执法办案内部监督的对策建议

1、明确审查起诉阶段内部监督内容，突出监督针对性。要确保监督审查起诉执法办案落到实处，应明确具体的、有针对性的监督内容。一是重点监督不起诉案件。必须对不起诉案件进行针对性的监督制约。因为相对不起诉和存疑不起诉案件由检委会讨论决定，但是检委会成员基本上以看审结材料和听汇报为主，不可能逐个对案件全宗卷进行审阅，在此间有时不能完全排除“人为因素”的作用。二是办案过程中违纪违法行为。审查起诉工作中的“技术性”因素，表现得比较隐蔽，其直接作用的结果往往是导致办案人员接受各种贿赂而枉法，有时也徇私枉法；而在当前办案中，还存在接受吃请等各种贿赂而不枉法和粗暴执法、随意执法的问题。前者是违法违纪而又枉法，后者是违纪违法而不枉法，对于执法公正性的危害是殊途同归。因此，对办案过程中违法违纪行为的监督，是一个十分重要的实质性内容。

2、严格审查起诉阶段内部监督程序，突出监督规范性。加强审查起诉阶段执法办案的内部监督，重要的是突出监督的规范性。一是对改变性内容实行全程、全方位监督。对于审查起诉部门改变移送起诉部分或全部意见，院和部门负责人改变承办人部分或全部意见，案件承办人应向内部监督机构提供“原始”意见及证据复印件、改变意见及理由。内部监督机构对这些内容及有关证据进行审核后，提出审查意见，报检察长审批。发现“改变”不当的，由内部监督机构对有关部门、人员或者另行指定人员实行限期督办，再将督办建议报检察长。二是对督察中发现的违纪违法线索实行专门移送。内部监督机构只负责对办案质量实施监督，而对于督查中发现的违纪违法线索，不负责调查。内部监督机构应设立移送程序，对此类线索实行登记，制定移送审批表，填明线索内容、内督机构意见和移送方向，报检察长审批后，将审批表和有关材料移送院纪检部门调查。

3、落实审查起诉阶段相关监督责任，突出监督实效性。一是落实领导监督责任。院领导对监督工作负有组织、指导、检查、协调、议决责任。重点抓好内部监督和纪检监督两个臂膀，做到年初有部署、平时有指导有检查，对突出问题及时处理，为内部监督、纪检工作撑腰鼓劲，确保监督机制正常运转。二是落实内部监督责任。对于内部监督机构在实施监督中，不认真履行职责，报喜不报忧隐瞒问题或者导致问题严重，或者在具体调查中故意拖沓、故意走过场的，追究其监督不力责任或包庇责任，促使其依照法律和规定严格监督，实事求是监督，具体深入监督。三是建立办案质量跟踪机制。通过办案人员签订办案质量跟踪表，使内部监督深入公诉业务，已经发现问题的，应及时提出纠正处理意见，并向业务部门发出整改意见书。接到整改意见书的公诉部门必须在一定时间内反馈整改意见，保证监督意见的落实。四是落实“一案一决”责任。对于监督中发现的违法违纪案件，在纪检部门提出意见的基础上，院党组要及时“一案一决”，将处理决定及时交付执行，建立完整的处理台帐。对于当事人申诉的，及时进行复议复核，确保办准办实，防止出现错误决定。

责编：陕西法制网 李鹏

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