杨守香：浅析检察机关对行政违法行为的监督

 与党和政府要求，人民群众的期待相比，行政执法领域仍然存在着有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题。行政权力“异化”、“设租”、“寻租”以及“缺位”、“失位”现象比较常见，人民群众对行政执法不公问题反映强烈。行政机关能否切实依法履行职责，直接影响着社会主义法治国家建设进程。为强化对行政权的制约和监督，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不当行使职权的行为，应当督促其纠正。”阐明了对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督，完善检察机关对履职过程中发现的行政违法行为的监督机制。

一、行政违法行为检察监督概述

(一)行政违法行为检察监督的概念
　  行政违法行为检察监督是指检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，采用检察建议等方式督促行政机关纠正的司法活动，核心是监督行政执法活动中的法律适用问题，督促行政机关及时纠正违法行为、正确履行职责，维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，进而化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。包括如下内涵： 
　　第一，行政违法行为检察监督的核心在于确保法律正确、统一实施。检察机关根据法律的授权对行政行为实施监督，就是在公共行政领域内保证千差万别的行政执法个案中体现行政法律适用能够遵从统一的行政法原则和规范。 
　　第二，行政违法行为检察监督的主体是人民检察院。人民检察院是宪法赋予行使法律监督权的唯一专门国家机关。检察机关作为宪政体制下的国家法律监督机关，其根本宗旨在于保障法律的统一实施，维护宪法和法律的权威。 
　　第三，行政违法行为检察监督的内容是行政主体的行政行为是否合法。违法行政行为监督作为检察机关法律监督重要对象，要求检察机关通过对行政行为的合法性进行监督，促进行政主体依法行政。

（二）行政违法行为的表现形式及其危害 

在实践中，行政违法行为主要有两种表现形式，一是行政机关及其工作人员滥用职权的行为。一些执法人员在执法过程中滥用执法裁量权，不当执法，任意执法，甚至执法犯法。二是行政机关及其工作人员玩忽职守的行为。有的执法机关和执法人员不履行或不认真履行其法定的义务与职责，致使法律的规定得不到有效实施或有关公民的合法权益得不到有效保护。 

行政违法行为的存在产生了极其严重的危害。首先，严重损害了政府机关及国家公务人员的形象。其次，大量存在的行政违法行为使人民群众的合法权益得不到有效保护，容易引发民事、行政诉讼甚至群体性事件，不利于社会稳定及和谐社会建设。 

二、检察机关对行政违法行为监督的正当性、方式

（一）检察机关对行政违法行为监督的正当性

一是检察机关是国家法律监督机关，具有法定性和专门性。检察机关、审判机关是与行政机关相平行的机关，是在人民代表大会统一行使国家权力前提下的权力分工。检察机关通过依法独立公正行使检察权，监督审判权和行政权依法行使，维护国家法制统一。

二是检察机关能够依职权主动开展法律监督活动。检察权是一种积极和主动作为的法律监督权。检察机关依职权督促行政机关纠正违法行政行为，可以有效防止违法行政行为侵权。

三是检察机关具有督促纠正违法行政行为的条件。督促行政机关纠正违法行为，需要全面了解和掌握违法行政行为的违法所在，这需要一定的调查核实权和专业人员，检察机关在调查核实证据、对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡。根据《宪法》和有关法律规定，检察机关享有完整的三种诉讼监督权力。检察机关在履行法律监督职责过程中，具有发现行政违法行为的职权优势。

（二）检察机关对行政违法行为监督的三种方式

一是督促起诉制度。对行政机关不依法行使职权或者行使职权不到位，为保护国有资产和公共利益免受损失和侵害，对符合民事诉讼条件的，检察机关督促行政机关依法提起民事诉讼。

二是检察建议制度。作为一种法定监督手段，检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，主要是督促行政机关依法、全面、正当履行职责，检察建议灵活便捷、柔性非对抗、易于被行政机关接受。

三是行政公益诉讼制度。对经过督促起诉、检察建议等监督方式，行政机关仍然不纠正违法行为或仍不履行法定职责，符合提起公益诉讼条件的，可以依法向人民法院提起公益诉讼。

三、检察机关对行政违法行为监督存在的问题 

1、监督依据过于疏散。首先，法律规定过于原则，没有详细的法律规范可以参照，大都是原则性规定，缺乏可操作性。其次，立法比较分散，有关行政检察监督的规定主要散见于行政诉讼法和司法解释，没有形成系统性的法律规范体系。 

2、线索来源短缺，成案率低。目前检察机关受理的行政执法监督案件均为依职权受理，且都是在办理案件过程中发现相关行政机关的行政违法线索，基于民行系统办案基数的限制，案件线索数量少。对于行政机关在行政执法领域的各个环节都有可能存在的违法行政行为不能进行全面的监督。虽然当前行政执法部门与公安、检察机关建立了 “两法衔接”工作机制 ，但是实践中，行政执法机关的执法信息无法及时传达给检察机关，导致监督机制运行不畅，无法充分发挥衔接监督工作的有效性。 

3、处于次要地位，得不到重视。由于“重刑诉、轻监督”、“重刑事、轻行政”的司法理念的存在，检察职能分配畸形，检察资源集中于职务犯罪案件的办理和批捕、审查起诉、提起公诉，行政检察监督往往得不到足够重视，很多地方的民事行政检察科为1人科，力量极其困乏，即便有些地方该部门有3至4人，但善于行政检察监督的干警几乎近乎无，同时行政检察监督人才缺失，行政检察监督法律素养不足，对行政检察监督所面临的新问题，更是难以应对，行政检察监督陷入困境，这也严重影响了检察机关法律监督的神圣权威。同时，检察机关因与行政机关、法院关系处理的顾虑，行政检察监督多流于形式。 

四、检察机关如何加强行政违法行为的监督

要加强检察机关对行政违法行为监督，必须正确理解监督的内涵，把握监督的对象和重点，坚持监督的原则，在有限监督的范围内，综合运用多种监督方式开展工作，同时应从立法层面和内外协作方面建立健全相关制度，提高监督的操作性、针对性和实效性。 

1、明确对行政执法行为进行合法性审查的范围 

行政行为可分为抽象行政行为与具体行政行为，目前来说，宜更加关注对具体行政行为的监督。可以考虑从行政权最容易被滥用的角度，将限制公民人身和财产权利的行政强制、涉及国家资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等具体行政行为纳入检察机关监督的重点范围。 

2、赋予检察机关对行政机关的检察建议权与调查权 

这里所说的检察建议权与现行督促履行职责发出检察建议的权利有所不同。检察机关在履职中发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞时，以口头或书面形式提出建议，建议有关单位及时制定或完善相关规章制度，强化内部管理，排除滋生犯罪隐患，铲除犯罪土壤。同时将检察建议向同级人大常委会报告，予以备案。严肃检察建议，逐步完善检察建议跟踪制度，以落实检察建议。在必要的时候，也可以对行政人员进行监督，以减少行政人员滥用职权或者职务犯罪的机会。这就需要赋予检察机关以对行政人员直接行使批评、警告的权力。赋予并逐步强化检察机关对行政行为的监督调查权，通过信息调查、质询、提前介入、重大程序参与等途径，及时发现违法行政行为。通过询问当事人、相关证人，扣押相关书证、物证，以及委托检验、鉴定重要物证等方式搜集、固定证据，并依托上述调查，作出监督决定。 

3、 建立对行政违法行为提起行政公诉制度 

公益诉讼是指为保护国家利益、社会公共利益而进行的诉讼。从国外立法看，“在各不同法系中，都毫无例外地把检察机关看作是垄断公共利益代表权的国家机构，检察机关都是以公益代表人的身份或资格提起或参加行政诉讼。” 且2015年7月2日，高检院对外发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中明确规定：检察机关在履行职责过程中发现行政机关在相关责任领域违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，可以向法院提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的途径作为行政违法行为监督的重要手段之一，可以有效制止行政机关的违法行为，通过司法途径对行政机关予以惩戒，充分发挥司法权对行政权的制衡作用。建立行政公益诉讼制度，由检察机关作为公共利益的守护者，代表国家提起行政诉讼，不仅必要，而且可行。

         （陕西省山阳县人民检察院杨守香）