尤应荣 向银：全面介入公安机关刑事案件 创新侦查监督新途径

 内容摘要：《刑事诉讼法》第八十五条：公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。司法实践中，检察机关对公安机关的监督存在滞后性、被动性，我们将法定的介入“重大案件”的讨论拓宽到“所有案件”，进行了积极探索。

关键字：侦查监督 工作机制 创新

汉滨区地处安康市政治、经济、文化的中心，所辖人口百余万人，年刑事案件量占全市的三分之一。汉滨区人民检察院侦查监督科的干警共10人，占全市侦查监督干警总数的五分之一 。面临新形势下的艰巨任务，汉滨区人民检察院侦查监督部门紧密结合汉滨工作实际，开拓创新、多措并举，在侦查监督工作中探索创新出了一条刑事案件报捕前派员出席公安机关每周一次的刑事案件研讨会工作机制，提前介入案件侦查，引导公安机关侦查取证的路径，取得了良好的法律效果和社会效果。

一、实践中公安机关办理刑事案件存在的主要问题

（一）实体方面

1、欠缺证据意识，证据收集不及时、全面，未做现场勘查或者勘查不及时，重要物证提取不及时。我们在审查批捕中发现，**分局在对一起伤害案件的办理过程中，虽然出了第一现场，但并未及时对现场进行勘验、检查，作案工具的刀具是在案发后六天才予以提取，给案件的检验工作带来了巨大的困难。

2、不熟悉重要的法律条文或相关司法解释，对案件的追诉标准把握不准，将“依法不认为是犯罪”的犯罪嫌疑人采取刑事拘留的强制措施。如盗窃罪未遂的，以数额巨大的财物为盗窃目标时是依法追究刑事责任的情形之一，而**公安分局却错误地将一起达到数额较大的盗窃未遂犯提请检察院批捕。

3、对逮捕的标准把握不严，忽视社会危险性条件。在提请批捕时，未对犯罪嫌疑人羁押前的基本活动轨迹做调查，未对犯罪嫌疑人有无社会危险性提供证据。针对曾经有故意犯罪前科的犯罪嫌疑人，仅仅在讯问笔录中交待前罪的判处情况，而没有调取相关法律文书，办案人员称“批捕后再调取”，殊不知这是应当逮捕的情形之一。对于已经采取取保候审强制措施的，在没有违反规定的情形下提请批捕等等。

（二）程序方面

1、对于案件中涉及到未成年犯罪嫌疑人的，基本上能保证法定代理人或其他相关人员到场参与讯问过程，但对未成年被害人、证人等，往往未严格依照法律程序通知相关人员到场。

2、对无管辖权的涉案人员提请批捕。如**分局提请批捕的一起伪造国家机关公文、证件、印章案件，因本辖区违法小广告现象严重而引发，但犯罪嫌疑人系湖南省人，主要作案地在西安市，依法不由本地管辖，公安机关却错误得将犯罪嫌疑人采取强制措施并提请批捕。

3、对审查批捕过程中发现的公安机关违法行为发出的纠正违法通知书，未得到及时回复的现象较多。

4、对案件中涉及的未提请批捕的人员，仅仅做出“另案处理”的说明，未详细说明其被怎样处理。

5、提请批捕意见书格式不统一、表述不规范，讯问笔录字迹潦草，无法辨认。

6、勘验、检查、搜查等笔录中无见证人或者见证人身份不合法等等。

二、主要做法

（一）领导高度重视，成立侦查监督工作领导小组

审查批捕工作是检察机关履行侦查活动监督的第一关口，关系到每一起刑事案件的走向。对此，院领导高度重视，院党组书记、检察长指示，要集中力量做好该项工作，并将该项工作确立为本院侦查监督部门本年度的工作亮点来抓。为此，我院特成立侦查监督工作领导小组，由党组成员、主管侦查监督工作的副检察长任工作小组组长，小组办公室设在侦查监督科，负责该活动的日常工作，由侦查监督部门负责人任办公室主任，内勤担任专职联络员，侦查监督科全体干警为成员，为顺利开展该项工作提供了强有力的组织保障。

（二）形成工作机制，将侦查监督工作前移。

我院首先通过与汉滨公安分局召开联席会议、达成共识，尝试检察机关派员出席公安机关刑事案件讨论会，通过近一年时间的实践，达到了预期的效果，取得了明显的成效。在广泛调研的基础上，与辖区三个公安局进行多次研究和磋商，最终以联合会签、下发文件的方式，制定了安康市汉滨区人民检察院、安康市公安局汉滨分局、安康市公安局高新分局、安康市公安局恒口分局关于联合印发《刑事案件提请批捕、移送起诉前工作衔接机制》的通知。将检察机关定期或不定期派员列席公安机关刑事案件讨论会作为一项长效工作机制，向辖区三个公安局全面展开，从而将侦查监督工作前置到提请逮捕以前。通过检察人员列席公安机关刑事案件报捕案件会议、移送起诉前案件讨论会议的方式，听取案件事实、证据情况，并通过发表检察意见的方式引导公安机关侦查取证。

（三）指派特定人员，将侦查监督责任落实到人。

为了确保该项工作机制的实施，我院又出台制定了《刑事案件提请批捕、移送起诉前工作衔接机制》实施办法，将检察人员的介入方式、职责及分工等做了详细的规定，从而使侦查监督的责任落实到了实处。目前，我院侦查监督部门指派侦查监督部门负责人和两位副科长分别负责汉滨、恒口、高新3个公安分局的侦查监督工作。要求各分局案件审查小组成员提前将会议召开时间、地点等事项，电话通知给本部门指定人员，在收到通知后，侦查监督部门指派的人员应处理协调好各自手头日常工作，按时出席公安机关案件研讨会，引导公安机关侦查取证工作。侦查监督部门指派人员在出席会议时，要认真听取案情、做好记录，会议结束后及时汇报给部门领导或分管检察长，特别是针对重大、疑难、复杂案件，根据案件需要随时决定派员阅卷、指导、跟踪取证工作。

（四）发表检察意见，全面引导公安机关侦查取证。

出席公安机关案件研讨会议应本着参与不干预、引导不主导、监督不失职、配合不越位的基本原则。实施办法规定，检察人员主要从以下三个方面来听取、审查案件和发表检察意见：一是法律适用方面。主要任务是引导侦查人员准确判断案件性质，准确理解与适用法律，正确区分罪与非罪的界限，在取证过程中有的放矢，不走弯路。二是案件事实方面。对以证据形式表现的案件事实的真实性、关联性、证明力等进行过滤、梳理、审查，抓住案件事实的主线。 三是案件证据方面。在对证据发掘、收集、固定、保全、鉴别等过程中，着重从方向性、全面性、稳定性进行引导。

三、取得的成效

（一）有利于把好刑事案件的第一关口，节约司法资源。

严格刑事立案追诉标准，不冤枉、不放纵任何犯罪嫌疑人。例如在一次列席会议中，办案单位拟对张某某涉嫌盗窃一案提请批准逮捕，经过办案民警汇报案情，与会检察官发现张某某是进入他人商店实施盗窃，在将赃物挪出商店的过程中，被联网报警系统识别发现。后联防人员及时赶到现场，将码放在商店门口尚未转移的赃物全部缴获，张某某也被随后到场的公安人员当场抓获，其行为应属盗窃未遂。在发表检察意见时，检察官根据最高法、最高检《关于办理盗窃刑事案件适用法律若干问题的解释》第十二条，以数额巨大的财物为盗窃目标的盗窃未遂，应当依法追究刑事责任。而对于张某某盗窃的目标来看，都属于一些价值较小的生活物品，尚未达到陕西省关于盗窃罪“数额巨大”的标准，因此张某某的行为未达到立案追诉标准，依法不追究其刑事责任。该意见得到了公安机关的认同，公安机关经过重新研究审查，释放了犯罪嫌疑人张某某，对案件做了撤案处理。

（二）有利于纠正公安机关忽视对逮捕社会危险性条件的取证观念。

贯彻逮捕社会危险性证明制度，坚持少捕慎捕，既能最大化保障犯罪嫌疑人的权益，减少社会对抗性矛盾，又贯彻了宽严相济的刑事政策。社会危险性是一种潜在的风险，是对犯罪分子尚未实施违法活动但发生可能性较大的一种评估和预测，具有极强的针对性，若非有证据证明是不能凭空判断的。在参加公安机关的一次案件研讨会中，办案单位拟对一涉嫌盗窃罪的丁某提请批捕。丁某系一名年近五旬的中年妇女，其窜至邻居家中，用事先准备的匕首撬开邻居家后门，进入卧室正翻动床上钱包时被当场抓获，丁某对其盗窃事实供认不讳。在了解到这一情况之后，参会检察官从社会危险性角度分析，犯罪嫌疑人丁某系初犯、偶犯，且属盗窃未遂，事后如实供述，社会危险性不大，若提请批捕，适用无逮捕必要措施的可能性极大，遂当即建议公安机关对其改变强制措施，适用取保候审强制措施，查明全部案件事实后直接移送本院公诉部门审查起诉，后公安机关也听取了这一建议。通过出席公安机关刑事案件讨论会研究报捕案件，潜在地将审查逮捕工作前移，不仅节约了司法资源，降低了诉讼成本，而且达到了事半功倍的效果。

（三）有利于强化侦查机关办案人员的证据意识。

侦查活动的主要内容就是及时、全面、客观地搜集证据，还原案件事实真相，侦查人员不仅要搜集犯罪嫌疑人有罪或罪重的证据，同时还要搜集有利于犯罪嫌疑人的无罪或罪轻的证据，为以后对犯罪嫌疑人的定罪量刑打下基础。实践中，公安机关办案人员有先入为主的观念，只偏重于有罪和罪重的证据，取证往往欠缺全面性，犯罪嫌疑人的合法权益难以得到切实保护。 如在公安机关案件研讨会中，办案单位提请批捕的叶某涉嫌盗窃罪一案中，出席会议检察官发现叶某生于1999年12月7日，而作案时间是2016年1月24日，嫌疑人处于是否达到刑事责任年龄的界限边缘，立即询问办案单位是否核实叶某的出生日期是农历还是公历，若以农历计算，是否未达刑事责任年龄。办案人员表示并未考虑这一因素，当即承诺在提请逮捕之前核实这一问题。既保证了及时、全面、客观地搜集证据，又使犯罪嫌疑人的权益得到了极大保护。

（四）有利于纠正了公安机关法律文书不规范的现象。

公安机关部分办案人员由于没有经过正规系统的法律知识学习和培训，有些案件的办案人员是从其他部门临时抽调过来参与办案的，所以在办案中往往是摸着石头过河，边干边学，特别是对具体犯罪的构成要件不加分析，以至于在提请批准逮捕的事实描述中顾此失彼，在制作法律文书方面缺乏严谨性，存在严重的瑕疵。如公安机关办案人员在书写赵某某涉嫌强奸罪一案的提请批准逮捕意见书中，对侦查机关认定的犯罪事实一栏中，简单得表述为“2015年10月24日21时许，犯罪嫌疑人赵某某将被害人骗至汉滨区融华国际酒店后实施强奸。”对于犯罪事实的书写，应当结合犯罪嫌疑人的主客观要件进行具体描述，而不能笼统得以其罪名来概括。在出席公安机关刑事案件研讨会以后，类似这种现象基本得到了解决。

（五）有利于侦查人员树立实体与程序并重的思维模式。

我们办理每一起案件，不但要求实体合法，而且还要求程序合法。既要经得起历史的检验，还要在每起案件中实现公平、公正，让犯罪嫌疑人心服口服。例如，在一次参加公安机关案件研究会中，办案部门拟提请批捕一起伪造国家机关公文、证件、印章案，案件的发案系本辖区公安机关发现近来街上小广告现象非常严重，遂加大整治力度，顺着这条线索在西安抓获了涉嫌伪造国家机关公文、证件、印章的陈某、付某、朱某，经查三名嫌疑人系湖南省娄底市人，长期在西安某地租住屋内制作大量证件、印章，通过快递形式发往各地。汉滨分局民警通过三个多月的摸排、蹲守，将这一犯罪锁链“连锅端”。本是一件拍手叫好的案件，但公安机关却忽略了案件的管辖问题，在听取了办案部门对案件的汇报后，与会检察官当即提出，无论从属人还是属地原则来看，都不属于本地管辖，案件出现了严重的程序错误。后公安机关听取了检察人员的意见，及时汇报给省公安厅，最终经由省公安厅指定本地管辖后，才解决了这一尴尬问题。

（六）有利于（不）捕后侦查工作的开展。

充分发挥补充侦查意见书、继续侦查取证意见书的作用，为审查起诉工作打好坚实基础。有些案件做出批准逮捕决定了，但还存在一些问题需要补充侦查，还有就是事实不清、证据不足不捕的案件，更需要补充侦查。对这二种情形的案件，在出具书面补充侦查意见书送达侦查机关，经过补查后，在案件研究会议上，与会检察人员当面与办案人员沟通，逐项落实补充侦查意见书及继续侦查取证意见书的内容，对于没有取证的要求说明原由，进一步引导侦查、跟踪监督，为下一步审查批捕及提起公诉打下良好基础。如公安机关提请逮捕的赵某涉嫌强奸一案中，因被害人系一名未成年人且属初中在校学生，家属情绪特别激动，在网上发布大量帖子，导致案件备受社会各方关注。但是公安机关第一次提请批准逮捕所提交的证据材料，并不能充分体现赵某具有暴力、胁迫等威胁手段，违背妇女意志方面的证据也不充足，因此本院做出事实不清、证据不足不批准逮捕赵某的决定。但同时本院领导高度关注该案的取证进展情况，除了列明详细的补充侦查提纲外，分管侦查监督工作的副检察长还带领侦查监督科的负责人和负责办理该案的检察官和公安机关的领导和办案人交谈案情，指导下一阶段的取证工作，与公安办案人员共同制定取证方案，经过补充证据后，在公安第二次报捕前再次派员出席公安机关案件研讨会，逐项跟踪落实补查意见的落实情况，该案报捕后的第二天，我院快速审查，依法将赵某批准逮捕。

四、《刑事案件提请批捕、移送审查起诉前工作衔接机制》实施后情况

2016年5月16日，我院与安康市公安局汉滨分局、高新分局、恒口分局共同召开《刑事案件提请批捕、移送审查起诉前工作衔接机制》启动暨落实推进工作座谈会，会议充分肯定了该机制对侦查活动监督的做法，并达成共识，尽快落实并推进该机制的顺利实施。

（一）切实履行法律监督职责，对已达刑事追诉标准的案件，监督公安机关立案侦查。

6月8日，在参与汉滨分局刑事案件研究过程中，有一起私设电网将他人致死的案件，公安机关拟将犯罪嫌疑人陈某民以涉嫌以其他危险方法危害公共安全罪移送审查起诉，通过办案民警对案件的事实、证据等进行汇报的过程中，他提到了一个细节，就是陈某民架设电网的目的是用来打野猪出售，而使用该方法的“首创者”并不是他，而是同村村民陈某所教给他的。细心的检察官当即指出，类似此种以危险方法危害公共安全的犯罪属于行为犯，只要有行为即可构成犯罪，是否造成严重后果仅决定其量刑幅度。也就是说，陈某民架设电网的行为造成他人死亡的后果，应适用《刑法》第一百一十五条的规定，处刑期间在十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。而陈某所的行为尚未造成严重后果，应适用《刑法》第一百一十四条的规定，处刑期间在三年以上十年以下有期徒刑。因此，陈某所的行为也应受刑事追究，当即向公安机关提出检察意见，应对陈某所的行为立案侦查。

（二）对公安机关的侦查活动加大了监督力度，依法追捕漏犯。

5月底，汉滨分局经侦部门拟对涉嫌非法吸收公众存款的犯罪嫌疑人宗某、陈某提请批捕，在办案民警汇报案件过程中提到，涉案的八马担保公司除了犯罪嫌疑人宗某和陈某二位股东外，还有另外三名股东薛某、钟某和张某，其中薛某在八马担保公司中占67.5%的股份，系八马公司最大股东，该三人对公司的各项事务均知情并参与决策，其中在安康成立的巨人担保公司，就是八马公司的五名股东开会商定并出资成立的，那么除了宗某和陈某以外的其他几名股东也可能涉嫌该罪。与会检察官提出了这一侦查思路，得到了公安机关领导充分肯定，并于会后得到了部门及分管领导的支持。6月初，涉案的薛某被抓获归案并依法提请批捕。

（三）对重大、疑难案件提前介入，有效指导侦查取证活动。

在一次刑事案件研究会议上，办案民警提到近几日我们才抓获了一起黑恶势力犯罪，案件尚在初查阶段，但基本犯罪事实已经掌握。嫌疑人荆某、邓某、张某、杨某等人从安康物色少女，以谈恋爱为名诱骗至浙江、湖北等地，后又以公开裸照、告知家长、捆绑殴打等手段，将11名少女控制在酒店内，强迫他们实施卖淫行为。在这一系列活动中，几名嫌疑人是有明确分工的，邓某主要负责培训少女如何接客卖淫，涉嫌强迫卖淫罪一案，荆某（兄）、张某、杨某主要负责诱骗、控制少女，荆某（弟）则总揽全局，是犯罪链的主要获利者。与会检察官发现，从上述情况来看，此案分工明确、组织性很强，其行为应涉嫌组织卖淫罪而非强迫卖淫罪，会后立即汇报给分管领导。后经与汉滨分局领导沟通，我们派员提前介入公安机关对该案的侦查并提出指导意见，在提请批捕后，几名犯罪嫌疑人均成功被依法批准逮捕。（陕西省安康市汉滨区人民检察院）