【学习调研】张天科 | 关于县乡代表选举和人大换届工作中涉及的问题

今年是换届选举年。目前各级人大换届选举已进入代表选举和即将召开人代会的关键阶段。从以往代表选举和人大换届选举工作实践看，有必要在法律和工作层面上对一些问题加以梳理和规范。

一、代表选举中涉及的问题：

1.代表候选人名单是通过一个渠道还是两个渠道提出？

根据选举法第三十条规定，各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人，选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。由此可见，法律明确规定的代表候选人名单提出必须通过两个渠道：一是由各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人；二是由选民或者代表十人以上联名推荐代表候选人。二者法律地位平等，不可偏废。因此，在提名和确定初步与正式人大代表候选人时，应坚持把各政党、各人民团体联合或者单独推荐代表候选人和选民或者代表十人以上联名推荐代表候选人有机结合起来，既要充分尊重各政党、各人民团体的提名权，更要依法保证选民或者代表个人对代表候选人联合提名权。在实际工作中，要切实维护选民或者代表个人联合提名的权利。不能将选民或者代表十人以上联名推荐代表候选人更换代替，随意替换；更不能不经选民同意，却以组织名义随意把某个人添上作为代表候选人。现实中在一些地方，各政党、团体一次就把代表候选人提出，不再要求代表联合提名，实质上是将代表候选人的提出两个渠道变成了一个渠道，由各政党、有关组织进行包办代替，这是明显有违法律规定的，应当明确加以纠正。

2.正式选举代表时代表候选人按等额数还是差额数？

根据选举法第三十一条规定，全国和地方各级人民代表大会代表实行差额选举，代表候选人的人数应多于应选代表的名额。由选民直接选举人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍；由县级以上的地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表的，代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。此规定表明，无论是县乡两级人大代表的直接选举，还是县级以上各级人大代表的间接选举，在正式选举代表时，都必须实行差额选举，不能进行等额选举；既便只选一人，候选人也应为二人，否则，就是违法。当然，人大代表的差额选举指的是选举中应提供多于应选代表名额的候选人，并不是越多越好，应按法律限定的数额和比例，不能随意扩大。倘若提名确定的代表候选人过多，超过差额的最高比例，对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，应进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人的名单。如果提名和确定的代表候选人数符合法定的差额比例，可以直接进行投票选举；没有差额，不能直接等额选举。

3.正式选举前，是否应组织代表候选人与选区选民或选举代表见面？

根据选举法第三十四条规定：选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会根据选民要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。由此可见，在正式选举代表前，应组织代表候选人与选民或选举代表见面，以便选民或选举代表能熟悉和了解候选人，好中选好，优中选优。但在选举日当天，必须停止对代表候选人的介绍。

4.人大代表是否要在换届时全部选出？

根据选举法第四十条、四十一条、四十四条之规定，各级人大代表选举时，候选人获得过半数选票的当选；获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应就票数相等的候选人再次投票，以得票多的当选。获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时，不足的名额另行选举；另行选举时，根据在第一次投票时得票多少的顺序，按照法律规定的差额比例确定候选人名单。此规定表明，分配到各选区、选举单位的代表名额是法定的，应当在正式选举时全部选出。当然，既然是选举，不可能一次全部选出。当出现落选的候选人超过差额数，当选人数达不到应选名额的情况，这就需要考虑另行选举，即进行第二次选举。一般来说，另行选举应当在本次人大会议上进行，如果在进行了一次另行选举仍然未选足应选的代表名额，是否再进行第三次选举，或者是在人大下次会议上再选举，则可根据实际情况而定。从代表作为国家权力机关组成人员的地位和作用为讲，从代表的广泛性和优化代表结构来说，最好一次就将代表应选名额选够。

5、如何认定选举有效和代表当选？

选举法的有关条文规定，选举委员会或者人民代表大会主席团根据代表选举投票后监票人、计票人对投票结果的记录，确定代表选举的结果是否有效；代表候选人在选举中获得过半数选票的当选。依据这一规定和要求，认定选举有效和代表当选要符合三个条件：一是直接选举时，选区全体选民的过半数参加投票；间接选举时，参加投票选举的代表人数必须超过全体代表总人数的过半。二是收回选票等于或少于发出选票有效，多于发出选票无效；每一选票所选的人数，等于或少于投票人数的有效，多于规定应选人数的作废、无效。三是正确发票、计票。代表选举选票应标名候选人姓名、填写符号、加盖公盖；发票只对有选举权和投票权的选民发放，一人一张，乱发、多发者无效；计算票数时应把参加选举和投票选民全部统计在内，包括参加选举大会直接投票的，还包括在固定投票站、流动票箱的流动和委托投票的；赞成的、反对的、弃权的、没投票的、另选他人的，最后加以核算，只要候选人获得选民或选举代表过半数的选票，即可当选。

6、选出的代表名单可否公开宣布？

根据选举法第四十六条规定，代表选举结果由选举委员会或者人民代表大会主席团根据本法确定是否有效，并予以宣布。选举委员会或者人民代表大会主席团根据代表选举后监票人、计票人对投票结果的记录，确定代表选举的结果是否有效，然后进行公布。当选的代表名单由选举委员会或者人民代表大会主席团予以公布。可当场宣布，也可以公告的形式和在网络媒体上对外公开宣布。当然，公布时，要讲明当选代表的资格，还要经过上一级的人大常委会代表资格审查委员会的审查。上一级人大常委会根据代表资格审查结果的报告确定代表资格是否有效，并在该级每届人大第一次会议前正式公布这一届代表的所有名单。

7. 当选的代表如何经过资格审查？

根据选举法第四十七条规定，代表资格审查委员会依法应当对当选代表是否符合宪法、法律规定的代表的基本条件、选举是否符合法律规定的程序，以及是否存在破坏选举和其他当选无效的违法行为进行审查，提出代表当选是否有效的意见，向本级人大常委会或者乡镇人大主席团报告。县级以上人大常委会或者乡镇人大主席团根据代表资格审查委员会提出的报告，确认人代表的资格或者确定代表的当选无效。但只要选出的代表符合代表的基本条件，选举过程符合法律规定的程序，没有拉票贿选和其他违法行为，都应确认代表的资格、确定代表的当选有效。不能以年龄、文化程度、政治面貌或身体状况为由，随意取消代表资格，违规宣布代表的当选无效。

8.新选出的代表有“候任”和“正式”之分吗？

首先，必须明确，在我国的法律条文里没有“候任代表”这一法定术语，法律上只有代表候选人、当选代表、正式代表的概念，即“候任代表”没有任何法律政策依据。其次，“候任代表”只是换届过渡期的通俗表述，指的是人大代表换届选举投票选出、但尚未召开新一届人大第一次会议、尚未正式履职的当选人员。因为只有经代表资格委员会审查、人大常委会或人大主席团确认并公告之后，才能成为法律意义上的人大代表，享有全部代表权利，履行代表职务。其三，实际上，只要代表是依法选举产生的，自当选之日就是人大代表，已经取得代表资格，只是尚未经代表资格委员会审查，还没有参加新一届人大会议，暂不执行代表职务，不能行使会议期间审议、表决、提议案等职权，但可以做调研、联系选民、征求意见等准备工作，不影响其作为人大代表的身份。因此，从法理上讲，新选出的代表没有“候任”和“正式”之分，切不可混淆不清。

二、召开新一届人代会涉及的问题：

1.新一届人代会放在什么时候召开比较合适？

我国现行的法律明确规定，新一届人民代表大会第一次会议，应在代表选举完成后的两个月内召开；但具体应放在什么时候召开，却没有明文规定。只是说会议召开的日期由本级人大常委会或者乡镇人大主席团决定，并予以公布。同时明确，遇有特殊情况，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，常务委员会或者其授权的主任会议，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团可以另行决定，并予以公布。这就说明，只要县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团认为必要，或者经过五分之一以上代表提议，都可以召集本级人民代表大会会议，放在啥时间召开都行，都不违法，都是合法有效的。从法理上讲，这些规定都没有错，都是对的。

但从长期以来的工作实践看，新一届人民代表大会第一次会议放在下年1月份召开比较合适，不能太早。因为按照惯例，县乡两级人代会每年都安排在年初的元月份召开。放在元月份的好处是，每月1月新年开启，旧年已去，正处在承上启下阶段。各类数据也都统计出来，便于总结上年工作，也好对下年工作作出计划安排。况且新一届人代会要对过去五年工作做回顾总结，对下一个五年提出设想打算，如果放在上年开会，许多工作尚未完结，一些数据不完整，无法梳理核算，各类数据只能估算，也不完整真实，无法向代表作详细报告。还有就是每届人民代表大会和人大代表的任期是五年，上一届人大第一次会议是元月份召开的，如果这届人大一次冒然提前召开，五年任期未满，有违法理。再就是每年的人代会上要听取和审议有关工作报告，还要审查批准有关重大事项。特别是要依法有效地审查批准上年财政预算、经济计划完成和当年财政预算、经济计划，实在不好操作？特别是人代会后，具体是应按上年12月份报告的估算数据执行？还是按当年核定的财政预算、经济计划落实？这些都是问题。因此，新一届人民代表大会第一次会议放在下年1月份召开不仅能理清工作头绪，又能统筹计划安排，既遵循了惯例，又切合实际，合法又合理。但前提是代表选举日定的不能太早，否则，新代表选出，两个月内不召开人代会就涉违法，不好处理。

2.新一届人代会第一次会议大会主席团如何组成？

现行的法律法规只是规定，县级以上每次举行人民代表大会应召开预备会议，选举大会主席团，由大会主席团主持会议。但对大会主席团具体由那些人组成，数额多少，并未做出规定和要求。这就意味着法律对县级以上人民代表大会大会主席团的人员构成未作限定，由地方各级人大自行决定。参照以往惯例，县级新一届人代会第一次会议大会主席团应由党委、纪委、政协及组织部门负责人，人大常委会主任、副主任、群团组织方面负责人（必须是人大代表），各代表团团长（乡镇街道党委书记）、有关农村、社区、企业、学校、商贸经济、文化卫生领域的代表人物组成。乡镇人大主席成员一般由乡镇党委书记、副书记，人大主席、副主席及有关村、企业负责人，其他方面代表人物五至七人组成，最多不超过九人。乡镇人民政府领导人员不得为主席团成员。对于“一府一委两院”负责人是否进入大会主席团法律并未作出明确限定，人大会议可以安排作为大会主席团成员，也可以不作为主席团成员。但考虑到“一府一委两院“负责人终就是人大监督的对象，进入大会主席团似有不妥。参照全国人大惯例和多年以来地方人大工作的实践，新一届人代会第一次会议可将“一府一委两院“负责人安排进入大会主席团，往后人大会议不再考虑安排。

3.新一届人大召开第一会议预备会议该由谁主持？

依据《全国人民代表大会议事规则》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定，每届第一次会议的预备会议，因为新一届常委会尚未选举产生，由上一届的本级人大常务委员会负责或乡镇人大上一次主席团召集和主持。预备会议之后交由经推选产生出的大会主席团主持。其他年度人大会议的预备会议，由本届人大常委会主持。

4.换届前，人大和政府、法院、检察院人员发生变化，负责人调离岗位，在新一届人大一次会议上应该由谁来作报告？

在新一届人大一次会议上，听取和审议本级人民政府、人大常委会和人民法院、人民检察院的工作报告是法定的事项，也很重要，一般应由“一府两院“正职作报告。但考虑到换届前，人大和“一府一委两院“人员发生变动，调离别处，再作报告不大现实。有鉴于此，依照以往惯例和人大相关制度规定，在人大会议期间，未调离本地的，专项工作报告仍由由本级人民政府、人大常委会、人民法院或者人民检察院的原负责人向本级人大会议报告；无法到会报告的，可由拟任职负责人作报告。具体的程序是：县级以上的，先根据同级党委提名，提请人大常委会任命为副职，并决定为代理正职，然后在人代会上名正言顺的作报告；乡镇一级的可先由上级组织部门任命为乡镇党委领导，分别负责主持乡镇政府、乡镇人大的工作，再由拟任乡镇长、人大主席的同志来做报告。特殊情况下，经过允许，也可由主持日常事务的副职代作报告。但应严格把控，不宜提倡。一般情况下，副职无权、也不能代替正职在人代会上向代表报告工作。

5.新一届一次人大会议选举产生国家机关领导人员有哪些规定和要求？

新一届人大第一次会议一项重要的任务就是选举产生国家机关领导人员，包括政府、监委、法院、检察院、人大常委会组成人员。依照法律规定，县级以上人大提名酝酿候选人的时间不能少于两天；乡级人大提名酝酿候选人的时间不得少于半天；选举本级国家机关领导人员，无论是政府、监委、法院、检察院的正职，还是人大常委会组成人员都应依法联名推荐、充分酝酿讨论、实行差额选举。依照地方组织法第二十七条之规定：人民代表大会常务委员会主任、秘书长，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席，人民政府正职领导人员，监察委员会主任，人民法院院长，人民检察院检察长的候选人数可以多一人，进行差额选举；如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。按照这些规定和要求，国家机关正职领导人员，候选人可以多一人，进行差额选举。但正职人选如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。而副职人选人数应比应选人数多一人至三人，一律实行差额选举，不能进行等额选举，以获得过半数选票才能当选。

6.选举产生国家机关领导人员能改变法定的投票模式，强制要求代表写票、投票，确保全票当选吗？

在新一届一次人大会议上选举产生国家机关领导人员，是政治性、法律性、程序性、民主性很强的工作，任何违反法律、违背法律程序和民主精神，压迫代表提名、改变法定的投票模式，强制要求代表写票、投票，干扰破坏选举正常进行的，都是违法行为，绝不允许。以往在一些地方出现的诸如在选举办法中无视法律规定，随便取消差额、直接等额选举，或私自改变选票符号，违规设置投票票箱，并要求代表同意的不划符号，不同意的可划符号；投票时赞成的在红票箱中投，反对的在黄票箱中投，把本该是庄重严肃、体现代表意愿、实行无记名投票的选举和全过程民主的实践活动，变成政治操弄，拉票助选，看似程序合法、操作得当、保证了全票当选，实则是践踏民意，破坏基层政治生态，人为操纵选举结果，损坏群众民主权利，不得人心，实不可取！必须明确反对，严加禁止！反之，任其蔓延，必将对推进民主法治建设，实现全过程人民民主造成不可逆的负面影响。

作者：张天科

编辑：许沥心

责编：雪 云

审核：姚启明