【学习调研】杨飞虎 | 基层公益诉讼检察工作的现实困境与路径探析

公益诉讼检察作为“四大检察”之一，是检察机关履行法律监督职能、维护国家利益和社会公共利益的重要抓手。然而在基层实践中，仍面临线索发现难、调查取证刚性不足、诉讼裁判标准不统一、裁判执行效力不高以及队伍专业化水平欠缺等多重困境。本文从基层工作实际出发，通过对上述困境的剖析，尝试从完善立法保障、优化办案机制、构建共治格局等方面探析破解路径，以期为推动新时代基层公益诉讼检察工作提质增效提供参考。

一、新时代基层公益诉讼检察工作的现实困境

（一）“源头活水”不足与调查核实乏力并存

摸排发现线索是开展公益诉讼检察工作的第一步，也是公益诉讼工作的“源头活水”。但在办案过程中，“等米下锅”与“找米困难”并存。一方面，案件线索来源相对单一，主要依赖干警在办案过程中自行发现，群众举报和社会组织移送所占比例不高，且线索往往较为零散、浅表。另一方面，调查核实权缺乏刚性保障成为制约办案质效的核心痛点。根据现行规定，检察机关在调查收集证据材料时，主要依靠被调查对象的配合，对于拒绝配合的情况缺乏有效的强制手段。特别是在生态环境污染等案件中，证据容易灭失，若行政机关或个人不配合现场勘查、拒绝提供有关材料，检察机关往往束手无策，导致因证据不足而无法立案或起诉。

（二）履职标准模糊与裁判尺度分歧同在

在行政公益诉讼中，行政机关“不依法履行职责”的认定标准是案件的核心争点，但立法层面对此缺乏明确规定。实践中，对于行政机关虽然作出行政行为但未穷尽履职手段、虽已整改但未达到实质效果或因怠于申请强制执行导致行政处罚决定落空等情形，检察机关与行政机关乃至法院之间的认识常存在分歧。这种标准的不统一，不仅增加了基层检察机关提起诉讼的败诉风险，也削弱了诉前程序与诉讼程序的衔接效率。

（三）公益修复落空与裁判执行困难叠加

“胜诉”并非终点，“修复”才是目的。但在实践中，裁判生效后的执行问题同样突出。一方面是赔偿金管理使用机制不健全。民事公益诉讼判处的损害赔偿金，在一些省份被统一划转至财政账户统筹使用，难以做到“专案专用”、定向用于受损公益的修复，导致判决的修复目的落空；另一方面是执行难问题普遍存在。对于环境修复类判决，若被执行人经济能力不足无力修复，行政机关代履行后追偿程序复杂；在行政公益诉讼中，判决的执行高度依赖行政机关的配合意愿，若行政机关消极应付，检察机关缺乏直接的强制执行手段。

（四）专业能力不足与人案矛盾突出共振

公益诉讼案件涉及领域广泛，往往需要具备环境科学、食品药品检测、国土规划等专业知识。然而，基层公益诉讼部门人员配备相对薄弱，缺乏办理专业性强的公益诉讼案件的经验和能力。面对高门槛的鉴定评估、复杂的法律关系，基层干警在证据固定、法律适用等方面显得力不从心，有时不得不依赖“外援”，影响了办案的独立性和效率。

二、新时代基层公益诉讼检察工作的路径探析

（一）以立法完善为契机，夯实调查核实权基础

一方面，应明确赋予检察机关必要的强制调查权。 对于无正当理由拒绝配合、故意隐瞒证据、妨害调查的行为，应设定相应的法律后果或处罚措施，增强调查核实的刚性；另一方面，要用足用好现有手段。在现行法律框架下，充分运用《人民检察院公益诉讼办案规则》赋予的勘验、委托鉴定、评估等技术手段，丰富证据形式；强化检察一体化办案，上下级院联动，对于重大疑难案件，通过提级办理或指挥异地调查，破解基层调查阻力。

（二）以“可诉性”为核心，统一履职认定标准

“可诉性”是公益诉讼案件的“生命线”。基层检察机关应紧紧扭住这一核心要素，将“有适格诉讼主体、有违法行为、有公益损害事实、有法律明确授权”贯穿办案始终。一方面是细化审查标准。 在判断行政机关是否履职时，坚持形式审查与实质审查相结合，既要看是否作出行政行为，更要看公益损害是否停止、受损公益是否得到有效修复。应重点审查行政机关是否穷尽法定履职手段。另一方面是加强与法院的沟通协调。通过联席会议、同堂培训等方式，推动检法两家就“不依法履行职责”的认定标准、举证责任分配、裁判执行方式等达成共识，统一司法尺度。

（三）以机制创新为动力，构建多元共治格局

公益保护不是检察机关的“独角戏”，而是全社会的“大合唱”。一是深化“行政+检察”联动机制。 依托“府检联动”平台，健全与自然资源、生态环境、市场监管等部门的线索移送、信息共享、联合调查机制。通过磋商等诉前程序，以最小司法投入实现最佳保护效果。二是要完善代表建议、政协提案与公益诉讼检察建议衔接转化机制。 将人大代表、政协委员关注的热点问题转化为案件线索，将检察建议转化为代表建议、政协提案，借力人大监督、政协民主监督提升监督刚性。三是拓宽公众参与渠道。用好“益心为公”志愿者检察云平台，吸纳专家学者、志愿者参与线索评估、听证、整改评估等环节，构建“全民参与、社会支持”的公益保护格局。

（四）以修复救济为导向，确保办案实效

一是探索多元化生态修复方式。 针对经济困难的被执行人，可推广探索建立“生态环境义工”制度、劳务代偿、分期履行等替代性修复方式，既维护司法权威，又兼顾实际可行性。

二是推动损害赔偿金规范化管理。 建议在省级层面设立公益诉讼损害赔偿金专用账户，制定资金管理办法，确保赔偿金专项用于公益修复，实现“谁损害、谁修复”与“谁修复、谁受益”的闭环管理。

三是强化监督工作。建立公益诉讼案件“回头看”常态化机制，对诉前程序及判决执行情况持续跟踪问效，防止问题反弹。对于行政机关不履行判决的，依法跟进监督或通报纪检监察部门，确保执行到位。

三、结语

新时代基层公益诉讼检察工作正处于提质增效的关键期。面对调查核实难、标准认定难、执行修复难等现实困境，作为身处一线的公益诉讼检察干警，我们既要有迎难而上的担当，更要有破题解局的智慧。通过深化协同共治凝聚合力，不断创新工作机制，我们一定能够将公益诉讼工作开展更好，以高质效的检察履职守护国家利益和社会公共利益，为中国式现代化贡献基层检察力量。

作者：杨飞虎

编辑：侯宜均

责编：雪 云

审核：姚启明