乡村振兴背景下宅基地资格权研究

时间:2020-07-31 16:00:30来源:头条号作者:陕西法制网


一、现状探究

(一)宅基地使用权制度的现实困境

基于历史形成的原因,宅基地使用权承载着福利性及社会保障性,由集体经济组织授予集体成员享有的宅基地使用权的流转受到严格限制。在城市化快速推进以及城乡建设用地供需失衡激化背景下,我国广大农村地区普遍存在的一户多宅、面积超标、闲置粗放利用等现象,“成为优化土地资源配置和统筹城乡协调发展的主要障碍”。

  客观上,宅基地利用效率低下。其一,传统村落功能日益衰退,“空心村”现象渐趋严重。从国家统计局公布的统计数据可以看到,我国城镇化率逐年提升,伴随着城镇化的快速发展,大量农村劳动力流入城市,由此造成大量的农村住房和宅基地闲置。其二,一户多宅、违规多占宅基地的现象并不鲜见。宅基地作为农村村民住房主要保障用地,其用地原则是由省一级政府制定用地标准、一户一宅。然而,实践中,由于不动产登记制度未能及时对集体土地作出回应,宅基地使用权在很长一段时间内没有相应的权属登记证书或登记混乱。超标占用宅基地、一户多宅的现象在农村地区较为普遍。

  现实中,法律上禁止宅基地使用权自由流转未能杜绝事实上的交易。虽然通过禁止宅基地使用权自由流转能在一定程度维持农村社会秩序稳定、保障农民住房基本需求,但从根本上忽略了宅基地的经济功能。农户在宅基地上投资建设的房屋成为“死产”,无法通过转让、租赁等获得直接经济利益。因此,现实中大量的法外交易客观存在。

  法律上,现行法的规范框架内无法形成禁止宅基地使用权流转的逻辑自洽。首先,我国《土地管理法》第62条关于一户一宅以及宅基地申请的行政管理事项的规定,“并未禁止宅基地使用权的转让和出租,只是转让、出租后不能再申请宅基地”。对该条的权威解释是:“一处宅基地不等于一宗地,已拥有一处宅基地并达到规定的面积标准,不得购买住宅……村(村民组)内两户的宅基地都未达到标准,相互进行宅基地调剂后,其中一户仍然可以申请宅基地。”可见,该法条的规范目的在于对农户申请宅基地使用权的行政管理。其次,我国《土地管理法》第63条虽对集体土地使用权的转让作出了禁止性规定,但从该条的文义理解,该条系对集体土地的用途作出管制,集体土地使用权禁止转让的目的在于防止用于非农建设使用。宅基地属于集体建设用地,不在该规范的适用范围之内。

(二)宅基地“三权”分置欠缺完整的规范表述

既有法律架构下,集体土地所有权及宅基地使用权的内涵和性质均有实定法的依据,但宅基地资格权并非现行法上的既有用语。无论是从现代产权理论的视角还是引入配给权进行分析,均是从经济学、管理学的视角对宅基地“三权”分置政策内涵的理论解读与制度建构。在全面推进依法治国的时代背景下,宅基地“三权”分置作为深化农村土地制度改革的重大举措已由中央政策确立,宅基地“三权”分置政策的丰富意义和内涵及制度导向能否实现以及如何实现,必须以现有的规范体系为逻辑起点,在现有的法概念体系下,通过明确宅基地资格权的法律属性,寻找与经济学概念体系相适应的制度体系。

二、路径探索

(一)宅基地“三权”分置政策的提出

面对运转不良的宅基地使用权制度,为正确处理农民和土地的关系,盘活农村闲置土地,激活农民参与新型城镇化建设战略的积极性,姜大明提出我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。 2015年的中央一号文件(中共中央、国务院《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》)即提出“稳步推进农村土地制度改革试点”,在确保农地公有制不变的前提下,审慎稳妥推进农村土地制度改革。同年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,宅基地制度改革在全国33个区县展开试点工作。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求积极探索农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。宅基地使用权流转是其间的重要环节。“农村土地制度改革触及宅基地,就是触及了制度的核心。”落实这一改革的要求需要明确宅基地流转、抵押担保等客体。2018年1月2日中共中央国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称:《意见》)进一步明确:“完善农民闲置宅基地和闲置农户政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。”中央提出宅基地“三权”分置,旨在补足农地制度改革中宅基地这块短板,为深化宅基地制度改革指明了方向。这实际上是在承接农村土地承包经营权“三权”分置制度改革之后,将宅基地使用权分设为资格权和使用权,实行所有权、资格权、使用权“三权”分离,其主要目的是实现宅基地的节约集约利用、优化土地资源配置,其本质是以宅基地集体所有(公)和宅基地使用权(私)的“两权”分离为基础,在农户居住权和宅基地流转之间寻求平衡点。

(二)宅基地资格权生成的现实基础

在实务中,宅基地改革政策以及地方宅基地改革实践都为宅基地资格权的提出奠定了基础。 近年来一些政策性文件中提到:“加强农村宅基地确权登记发证和档案管理工作”,“加快推进宅基地和集 体建设用地使用权登记发证。”其中,宅基地确权登记发证对农民身份作出严格要求,对农民的居住权 起到一定的保障作用。这种具有身份性要求和居住权保障性质的政策方针正是宅基地资格权生成的来源。地方政府也积极响应这一政策。 早在 2017 年义乌市委、市政府印发了《关于推进农村宅基地制度 改革试点工作的若干意见》,该意见明确规定,在落实宅基地所有权和保障集体经济组织成员资格权的前提下,允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让,由此义乌市率先确立了宅基地资格权。

在理论界,早有学者提出宅基地“三权分置”概念,其中不乏与宅基地资格权相当近似的概念。有学者将“三权”分为所有权、占有权和使用权,宅基地占有权的设置是为了保障农村社会的稳定以及农 民的居住权和财产权,应当把宅基地占有权的流转限制在本集体经济组织内部,不得将退出宅基地占有 权作为农民进城落户的条件;也有学者提出宅基地居住权,宅基地归农民占有,基于农民身份从集体 获得,且不能进行转让,即使农民出卖宅基地进入城镇生活,他们的居住权依然保留;另有学者提出宅基地配给权的概念,配给权基于农民身份而享有,具有鲜明的身份性和资格性,配给权具有很强的保障 功能,不得用于流转和继承。以上几种权利虽与宅基地资格权名称不同,但它们的社会保障性、身份 性特征以及权利内容均与宅基地资格权相通。

那么,在增设宅基地资格权的情况下,“三权分置”改革如何缓和、解决我国农村宅基地制度存在的问题? 其一,宅基地资格权是对集体经济组织成员取得宅基地资格的赋予,集体成员可以免费申请宅基地,且可以免费使用,当然需满足“一户一宅”、宅基地面积符合标准等前提。而宅基地使用权仍为用益物权,在一定条件下可以放活。将成员资格权和宅基地使用权相区分,既实现了宅基地使用权的流转, 又实现了对农民从实物保障到资格保障的转型。其二,宅基地资格权的提出很好地解决了宅基地占有、使用超标的问题。根据有关规定,对于高出标准面积占用宅基地的,法律不予确权。另外,宅基地本身的价值随着地理位置的差异也有所不同,即使面积一致,农民在宅基地上建造房屋支出的费用也不一 样,因此宅基地质量超标的情况存在。 宅基地资格权只保障农民标准面积和标准质量内的宅基地资格,对于超出的部分,农民应当支付相应对价。我国各地实践中的做法,例如江西省余江县实施的超面积有偿收费制度、浙江义乌实施的宅基地有偿选位制度等正与此相呼应。因此宅基地资格权可以从制度层面合理规范和解决宅基地面积超标、质量不达标的问题。其三,近年来,基于乡村振兴发展的需要,政府征收宅基地的情况较为普遍,同时政府鼓励自愿有偿退出宅基地。基于适度放活宅基地使用权的政策导向,具有成员资格的人可能在合法条件下将宅基地使用权流转给他人。无论是政府征收宅基地还是农民自愿退出宅基地,都应当保障宅基地资格权人的权益,给予其经济补偿,继而促进我国农村宅基地的退出。

综上,增设宅基地资格权能更好地促进宅基地使用权流转,更好地保障农村集体经济组织成员的利益。

(三)宅基地资格权作为成员权的适当性探讨

基于历史因素以及农村社会保障体系建构滞后的现实状况,宅基地使用权与集体经济组织成员的资格紧密联系,仍承载着较大的社会福利和保障功能,是不争的事实。农户宅基地使用权的权源是农户基于集体经济组织成员的身份而享有的一种在集体所有土地上建造房屋及附属设施的权利能力(资格)。“农村集体成员的成员权是土地的集体所有权制度下,村、社内部的所有成员平等地享有村、社所属的土地权利。”有学者认为,如果放活宅基地使用权自由流转,则宅基地资格权是一种要求分配宅基地的成员资格;如果宅基地使用权不允许依法自由流转,宅基地资格则是针对已经分配的宅基地,在转让使用权后的剩余权;有的学者将宅基地资格权定义为社员权,社员权指成员在社团中享有管理以及取得财产利益的权利;另有学者认为成员权是具有成员身份的社员在本团体中享有的各类身份性民事权利的集合。宅基地资格权应属成员权的实体内容,是集体成员实现在集体所有土地上享有的居住权益的方式。

1、宅基地资格权作为成员权的必要性

  “成员权是一种复合性的财产权利”。“宅基地使用权申请主体的身份性仅表明宅基地使用权初始取得时具有身份性,并不表明宅基地使用权不能由他人转移取得。”宅基地使用权的身份属性仅表现在取得层面,这种具有身份性的初始分配主要目的在于解决起点是否公平问题,“起到政治取向与保障功能,着眼于解决农民的生存问题”,但不能据此否定其后续流转的资格。随着城镇化建设的推进,大量农民进城落户,但其遗留在农村的宅基地上房屋的所有权并未因其身份的转变而丧失。身份属性仅是获得宅基地使用权分配的前提,财产权是取得宅基地使用权后的物权表现形态。当某一农户基于集体成员的身份获得了宅基地使用权后,该宅基地使用权就具有了一般物权属性。农户基于集体成员的身份当然、无偿取得宅基地使用权,具有显著的福利性和社会保障性。农户通过集体授予土地使用权、自建房屋以实现基本居住需求,“宅基地使用权的身份性是与宅基地所负载的农民居住保障价值相适应的,成员权与土地的结合使得农村宅基地使用权制度发挥着一定的社会保障功能”。

2、宅基地资格权作为成员权的可行性

  将宅基地资格权定性为成员权可以方便既有制度的塑造。 “我国已通过《物权法》实现了对农民集体成员权的立法确认,而且还规定了农民集体成员享有的具体成员权益,如参与管理权、知情权、撤销权等”,通过我国《村民委员会组织法》细致规定了农民集体的议事规则,为集体成员治理集体组织、行使决定与监督权利等提供了具体的实现方式。虽然前述规范尚有欠缺,但农户基于现有的成员权架构能够初步实现对集体土地所有权的行使和监督。只是,随着经济社会发展,宅基地使用权制度因禁止宅基地使用权的自由流转,忽略了宅基地使用权的经济功能,陷入了运转不良的境地。宅基地“三权分置”改革后,宅基地使用权被一分为二,宅基地资格权作为集体成员权由集体成员享有本无争议,因宅基地使用权本身并无期限限定,这与成员资格无期限限定性相一致,将宅基地上的财产性内容分离并规制于使用权之中,通过对使用权的法律调整,既盘活了宅基地,又保障了集体成员的合法权益。

3.宅基地资格权作为成员权的现实性

  宅基地使用权实现对外自由流转后,客观上确有可能导致参与流转的集体成员与仍定居农村的成员分离,但只要其集体成员的身份未丧失,流转的农户仍享有资格权,并不影响其参与集体经济组织决策及活动,有利于集体所有权的存续。  事实上,自2015年中央一号文件提出“稳步推进农村土地制度改革试点”以来,宅基地改革试点工作在全国33个区县试点实施。经过几年的试点改革,其中不乏改革取得成功并总结出一套行之有效的经验的例子。如浙江省义乌市市委、市政府在2016年发布的《义乌市宅基地使用权流转暂行办法》中明确,在不改变集体土地所有权性质、不改变集体经济组织成员资格的前提下,农村宅基地使用权受让人依法享有宅基地使用权及地上建(构)筑物的占有、使用、收益和处分的权利。此外,安徽省旌德县于2018年2月在全国率先发出“三权”分置产权证,即村委持宅基地所有权人证、农户持有宅基地资格权人证、使用人持有宅基地使用权人证。上述两地在实施宅基地改革试点工作中,均在坚持集体成员资格不变的前提下,实现了宅基地及地上房屋使用权流转。对于既有改革经验的总结,针对集体成员通过核定其成员的身份后,通过不动产权登记核发宅基地资格权证,明确其成员身份及其享有的宅基地使用权资格内容,能够有效实现《意见》的政策目标。

  三、宅基地资格权的法律制度构建

(一)宅基地资格权取得机制的完善

  我国《物权法》虽提出了成员集体所有权概念,但未就其性质和内容作出明确的界定。成员权属于人法范畴,应由人法中的团体法调整,“但《民法总则》中既未设立一般成员权制度,也未就重要的团体组织的成员权在民法典相应的团体法篇中予以规定”。成员权的内容对于实现集体经济组织的良好运转(管理与监督)以及保障农户个体权利的实现(承包经营与宅基地使用)具有重要意义,因此,编纂我国民法典物权编时应在集体所有权之下,结合成员权的一般机理,构建体现农民集体成员权特性的成员权制度。具体到宅基地使用权领域,要先完善宅基地资格权取得制度。

  我国现行法既未明确界定集体成员的范围,又未对集体成员资格认定标准作出明确的规定。我国《土地管理法》仅规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”。现行法中明确规定以“户”为标准的民事主体的仅有我国《民法总则》中的“个体工商户”及“农村土地承包经营户”,然而,在实践中往往将“户”作扩大解释并认定为户籍。此种解释和认定方式混淆了集体土地使用权主体中“户”与户籍管理主体中的户口。事实上,集体土地使用权主体的“户”应以农村家庭为单位,而在签订承包合同以及申请宅基地使用权时使用家庭中的户主的名义。农村家庭中的户主往往是家庭成员中具有较高威望或影响力的长者,或者任意一个家庭成员,并非当然是户籍登记簿中的户主。实践中,一些经济发达地区的村庄为解决组织成员资格的认定及识别的问题,发展出了村籍制度,“所谓村籍是单个村庄超前发展并与其他村庄之间形成巨大的差别后,进行自我保护和加强利益控制的一种制度”。村籍以户籍为基础,但拥有户籍者并非一定拥有村籍。立法的缺位,造成了各地在司法实践中对农村集体成员资格采用不同的认定标准。笔者认为,从实践反馈来看,单独以户籍登记为依据认定集体组织成员资格并不能获得广泛的认同,尤其是不能获得集体经济组织及其成员的认同。因此,在确定成员资格时,一方面,根据成员权的一般理论,以户籍登记为基础,结合生产、生活的实际需要,将依赖特定土地为生产必需或生活保障的人均可赋予集体成员的身份;另一方面,考虑到与其他民事立法关于主体规范的衔接,集体成员的主体形态应表现为自然人,既便于每个成员相对其他成员具有充分的独立性,能独立判断自己的利益,又有利于立法的可操作性及明确性,实现对农民个人利益的直接保护。

(二)宅基地使用权退出机制的创新

 现行法上的宅基地使用权法律制度既未规定明确的使用期限,也未就宅基地使用权退出制度作出规范。这就造成了宅基地在事实上由农户无偿、无期限的占用。宅基地使用权退出机制不明确,导致实践运行的宅基地使用权制度出现了不可调和的两对矛盾。第一对矛盾是集体所有的宅基地供应捉襟见肘与农户实际占用宅基地超过法定要求之间的矛盾,这导致宅基地利用效率严重低下。第二对矛盾是进城或能够自行解决居住的农户宅基地闲置与禁止宅基地使用权流转之间的矛盾,无法实现农户基于宅基地上的财产性权利。因此,建构宅基地使用权退出机制具有现实必要性。笔者认为,现有关于宅基地使用权农户自愿有偿退出的制度设计尚不充分。基于宅基地“三权”分置的要求,应从主动、被动两个方面建构宅基地使用权退出机制,即农户的自愿有偿退出(主动退出)与集体经济组织的强制收回(被动退出)。

  所谓自愿有偿退出,即对于无继续利用宅基地需求的农户(如已在城市中购买房屋并不打算留在农村生活的农户),应根据其主动退出申请,结合当地经济情况给予经济上的补偿。考虑到宅基地使用权尚在较长的时间内承载着一定的福利性和社会保障功能,对于自愿退出宅基地的农户应保留在固定期限内反悔的机会,毕竟短期内无继续使用宅基地需求或进城定居的农户,因其集体成员资格并未丧失,在不可知的未来可能会出现这些农户被迫返回原集体生活的情况。因此,应在固定的期限(如5年至10年)内给予这部分农户反悔的机会,其一旦反悔的,根据市场价格退还所获补偿后可经申请再次获得宅基地使用权。

  集体强制收回则是针对超标或违规使用宅基地使用权,又拒不按照集体要求支付使用费的农户,对于超出法定使用面积部分的房屋应准许集体强制收回。鉴于宅基地上负载的居住保障功能对于维护农村社会稳定具有不可替代的作用,为避免变强制收回为强行收回,宅基地使用权强制收回应予必要的限制:一方面,应设定明确的收回条件,不符合法定条件的不得收回;另一方面,收回应遵循法定程序,强制收回宅基地使用权的应经村集体经济组织讨论决定后报批准使用宅基地的政府机关批准。此外,宅基地面积富余或能够满足增量需求的集体可以通过有偿使用的方式缓解强制收回的刚性。

(三)宅基地资格权登记制度的明确

  宅基地资格权属于成员权实体内容,并非用益物权。立法上,我国《物权法》及《不动产登记暂行条例》仅规定宅基地使用权属登记事项,具体到《不动产登记暂行条例实施细则》中,不动产登记机关登记的也仅是宅基地使用权及房屋所有权。对此,笔者认为应予审慎的论证。第一,我国实行统一不动产登记制度,不动产登记行为属国家行政管理事项,由具有明显公法色彩的《不动产登记暂行条例》予以调整,将非属物权范畴的宅基地资格权在该条例中予以规制并准许办理登记并无法理上的不正当性。第二,在当代公法、私法渐趋融合的背景下,固守民法典的传统自然法价值,否定公法和私法所应分享的共同价值,独自构建一个纯粹的私法性质的民法典已经不现实,因为那么做就使民法典放弃或部分放弃了调整现代市民社会和作为市场经济基本法的功能与地位。 第三,成员权本身即是一种复合性的财产权利,兼具身份与财产属性,身份属性仅是获得宅基地使用权分配的前提,财产权则是取得宅基地使用权后的物权表现形态。宅基地资格权的登记,除去表明集体成员身份信息的登记之外,当然还应包括其依申请取得的宅基地使用权的财产性内容。这为进一步推进宅基地使用权流转奠定了基础。实践中,安徽省旌德县在实施宅基地“三权”分置改革试点工作中已经尝试将资格权单独登记,并取得了良好的社会效果。第四,宅基地资格权登记内容是对集体成员身份及其经批准获得使用的宅基地及地上附着房屋的权利标记,既不会影响集体所有权制度落实,又有利于与宅基地使用权退出制度衔接,这样,能够保障在“三权”分置之下所有权、资格权和使用权各有所属、运转顺畅。因此,应当在宅基地“三权”分置改革的基础上构建宅基地资格权登记制度,其中至少应予明确的登记内容有:集体成员身份;因分配取得的宅基地的四至、面积及方位;宅基地上构筑房屋及其他附属物的基本情况等。

(四)宅基地有偿使用制度的构建

权能完整的宅基地使用权是农民基于其集体成员权身份而拥有的法定权利,其明显的社会福利性质和社会保障功能在我国未来很长一段时间内将会持续,宅基地仍是实现农民居住需求的基本保障。我国《土地管理法》及相关法律对宅基地使用权是否无偿取得的规则语焉不详,“实践中,我国于1990年至1993年期间,曾有过宅基地有偿取得的短暂试点,但很快被叫停,为减轻农民负担,强化宅基地使用权的居住保障功能,实践中宅基地使用权均为无偿取得”。宅基地无偿使用既限制了集体所有权利益的实现,也阻碍了农民基于分配取得的宅基地使用权实现财产性收入增长。宅基地“三权”分置改革的政策目标之一就是通过适度放活宅基地使用权对外流转,实现农民财产性收入增加。这为宅基地有偿使用奠定了制度基础。在宅基地“三权”分置架构下,应实现宅基地差别有偿使用,构建宅基地无偿初始取得、有偿流转利用制度。首先,应比照国有土地使用权,就现有宅基地根据分配使用情况区分为增量与存量两部分,已经分配使用的属于存量用地,新申请决定分配的宅基地属于增量用地。对于因分户或新建房屋需要使用增量宅基地的,初次申请宅基地使用权的农户应无偿获得授权规定面积的宅基地,若农户实际申请的用地面积小于规定面积的,则应给予适当奖励。对于存量宅基地,如因发生继承或本身即超过法定使用面积的,则应就超出面积部分返还集体或按一定标准支付使用费。其次,收取一定数额的使用权流转公益金。宅基地属集体所有,分配给集体成员使用是为保障其居住需求,如集体成员将其宅基地使用权对外转让以获得转让对价收益,则宅基地的居住保障功能已然丧失,集体成员利用集体财产实现的个人收益应由集体提取一定比例的公益金,否则,集体所有权会被架空。


参考文献

1、《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(国土资发〔2010〕28 号)。

2、《国土资源部 、财政部、 住房和城乡建设部、 农业部、 国家林业局关于进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证 工作的通知》(国土资发〔2014〕101 号)。

3、董祚继:《以“三权分置”为农村宅基地改革突破口》,载《中国乡村发现》2017 年第 1 期。

4、欧阳觅剑《“三权分置”原则也应运用于宅基地改革》,载《21 世纪经济报道》2014 年 11 月 28 日,第 4 版。

5、岳永兵:《宅基地“三权分置”:一个引入配给权的分析框架》,载《中国国土资源经济》2018 年第 1 期。

6、李凤章、赵杰:《农户宅基地资格权的规范分析》,载《行政管理改革》2018 年第 4 期。

7、谢怀栻:《论民事权利体系》,《民法总则论文选萃》,中国法制出版社2004 年版。

8、杨遂全:《中国之路与中国民法典不能忽视的 100 个现实问题》,法律出版社2005 年版。


作者:程谞

责编:郑黎波

总编辑:姚启明