陕西省山阳县检察院 韩兴武

一、行政公益诉讼的意义及影响

行政公益诉讼制度的探索,其实质是对行政权的制约，有利于遏制行政权力的滥用，维护公共利益，行政公益诉讼正在以其全新的理念改变了检察监督的格局。具体体现在以下几个方面:

首先，在立法层面改变了检察监督的格局。法律赋予检察机关提起行政公益诉讼职权，从过去的诉讼监督增加到违法行为监督，在法律层面改变了检察监督的格局。

第二，检察机关正在改变“重刑轻民”的思想，在意识层面改变了检察监督的格局，行政公益诉讼成了检察机关新的业务增长点。自从2017年7月1日公益诉讼全面开展以来，检察机关通过行政公益诉讼诉前程序，纠正行政机关依法履行职责起到了重要的作用，不管是在立案数,还是检察建议数都远远超过行政诉讼检察监督的数量，行政公益诉讼正在以其独有的方式改变传统检察监督的格局。

第三，行政公益诉讼以其多样化的监督方式改变检察监督的格局。行政公益诉讼的入法，体现了检察监督范围的扩大，这种监督不仅体现在事后，还包括事中和事前，是全方位、立体性的法律监督。与检察监督的事后监督相比有很大的区别，同时在监督的刚性上，过去的检察监督没有相应的强制性手段作为保障，而行政公益诉讼有起诉作为保障，较之前的行政行政检察监督更具有刚性。

虽然行政公益诉讼制度以其前所未有的方式改变着行政检察监督，但是其在实践中还是存在一些问题需要不断

的去改进。

二、行政公益诉讼制度在实践中的问题

第一，线索发现难。目前群众对检察机关公益诉讼知晓率较低，甚至不知道何为公益诉讼，对发现公益诉讼线索后向检察机关举报的少。

第二，行政机关整改到位认定难。检察机关要提起行政公益诉讼必须先通过诉前检察建议的方式督促行政机关履职或纠正违法，给予行政机关回复期限，回复期限届满后行政机关未整改到位，检察机关就可以向法院提起行政公益诉讼，进一步通过司法程序督促行政机关履行职责或纠正违法。但是在实践中，由于每个案件的情况不一样，有的案件整改起来比较简单，认定行政机关整改到位也相对容易，有的案件相对复杂，整改起来并没有那么容易，甚至有的案件整改的时间远远超过2个月。面对专业性较强的行政案件，是否整改到位对检察机关办案人员是很大的挑战。面对这些情况，检察机关该如何去认定行政机关整改到位就显得力不从心。因为，目前的立法并没有这方面的细致规定，这导致在实践中检察机关办案人员根据自己的主观意识去判断，这对行政公益诉讼提起诉讼带来了主观因素的影响，使得该制度的运行受到一定的阻碍。

第三，调查取证难。行政公益诉讼案件所涉及的领域专业性强，调查取证本身就具有天然的难度。然而在制度的设计过程中仍然存在以下两个方面的问题，使得公益诉讼的调查取证难上加难。首先，根据行政法治原则，行政诉讼法第三十四条明确规定了行政机关应当对其作出行为或其不作为的合法性负举证责任。也就是说“举证责任倒置”是行政诉讼法的基本规则。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察机关公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定检察机关在行政公益诉讼中不仅要提交公共利益受到侵害的证据，而且要承担行政机关不作为或乱作为的举证责任，这与行政诉讼法举证责任相矛盾，违背了“举证责任倒置”的行政诉讼法基本举证规则。其次，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中规定有关行政机关以及其他组织、公民应当配合检察机关调查收集证据，但是并 未对不予配合的情形提供任何救济性保障措施。尤其是在博弈较为激烈的行政公益诉讼中，检察机关取证既无强制 措施也无救济方式，即意味着检察机关的调查取证不具有刚性的法律强制力，如果相关方不配合，检察机关在调查取证上将困难重重。第三，部分案件的证据时效性较强。如大气污染类案件，需要及时收集证据，否则可能造成证据灭失。而是否造成大气污染及造成污染的严重程度需要专业机构进行鉴定。部分案件经聘请鉴定机构后，证据已经灭失。基于以上几种原因，行政公益诉讼在实践过程中调查取证面临了较大的困难，对检察机关行政公益诉讼的开展带来了较大的阻力。

第四，国家利益和社会公共利益受到侵害的认定需要进一步明确。对于检察机关认定的国家利益和社会公共利益受到侵害，根据是否构成侵害及侵害的严重程度，在何种情况下可以立案、在何种情况下需要发出诉前检察建议及提起诉讼，需要司法解释予以明确。

三、完善行政公益诉讼制度构建新时代检察监督新格局

针对实践中行政公益诉讼制度存在的问题，可以从以下几个方面去完善行政公益诉讼制度。

(一)线索发现三步走，拓宽线索发现渠道。根据现状，可以分以下三步走，不断拓宽公益诉讼线索发现渠道。第一步，充分发挥“检察一体化”优势，“检察一盘旗”的精神。在巩固提升内部线索移送机制的同时，把公益诉讼列入全院干警业务学习计划，同时可以积极探索突破现有办案模式，聘任公益观察员参与公益保护，让群众参与到公益保护中来。第二步，实现检察院与监察委在交叉领域上的案件信息沟通和线索移送。第三步，在公益诉讼领域内检察机关可以通过专项行动等方式主动作为，去发现行政公益诉讼的相关线索。

(二)完善配套机制，让行政公益诉讼制度发挥更大的作用。一是明确检察机关在行政公益诉讼的举证责任。与普通行政案件的原告相比较，检察机关作为法律监督机关拥有公权力，因此，在行政公益诉讼中，检察机关应当承担的举证责任包括:第一，将公共利益受侵造成损害的事实，以及该损害结果是由于行政机关违法行为或不作为行为所造成的证据向法院进行提交。第二，检察机关需要证明其已履行诉前程序所提出的要求向违法行政机关发出检察建议,行政机关在接收到检察建议后拒不纠正的事实。第三，检察机关应当就其起诉符合法定条件的程序性事项承担举证责任，还需要证明在提起行政公益诉讼时，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。二是加强行政公益诉讼调查取证保障措施。一方面可以参照法院失信被执行人员名单构建立检察机关的拒不配合调查取证名录，记录不配合调查取证的单位和个人名单。另一方面在监察体制改革的背景下，为了在调查取证中彰显司法权威，要充分发挥司法警察在办理行政公益诉讼中的作用。未来，可以赋予检察机关公益诉讼强制调查权。明确相关主体不配合检察院机关使调查权时所应当承担的法律责任。

(三)适时扩大行政公益诉讼受案领域。我国公益诉讼可以在适当时候扩大公益诉讼的受案范围，把没有明确使用人的土地上非法建造房屋，导致国家利益受损的现象;虚假广告、隐瞒重要信息的宣传、格式合同中的“霸王条款”以及政策性行政垄断等行为纳入公益诉讼受案范围。通过检察机关与行政机关的合力共同促进依法行政、依法治国。

通过完善行政公益诉讼制度，通过行政公益诉讼构建行政执法、行政强制措施、行政公益诉讼全方位的行政检察监督，真正的发挥检察机关在新时代法律监督机关的作用。

编辑：赵佳欣

审核：姚启明