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贾菲:法官绩效考评制度的探索和完善

时间:2019-12-02 00:26 来源:陕西法制网 作者: 贾菲 点击:我来说两句
内容摘要:

 (陕西省城固县人民法院  (陕西省城固县人民法院  贾菲

                    

随着司法改革的全面推进,新时期的中国特色社会主义司法体制框架已逐渐形成。最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要》中,就把建立科学的法官考评制度作为深化司法改革的一项重要内容,要求根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求,科学设计考评项目,完善考评方法,统一法官绩效考评的标准和程序,并对法官考评结果进行合理利用。可见,对法官的考评制度进行探索和完善,特别是对促进法官积极正确履行职责,发挥人民法院的职能作用具有十分重要的意义。

一、法官绩效考评的现状

法官员额制改革的全面完成,办案模式也发生了改变,由传统的“单兵作战”办案模式,到组建了以员额法官为中心的办案团队,从 “粗放型”加工到“集约化”生产,提高了办案效率,节省了司法资源。但随之而来的是,原有的考核评价机制不能够满足团队办案模式的需求,最高人民法院在2008年制定了《人民法院案件质量评估指标体系》,制定了33项评估指标,作为考核各级法院审判质效的依据,2011年最高法院对评估体系进行了修正,把33项指标缩减到31项,虽然只减少了2项,但考核指标随着审判工作重心的变化而进行的调整,与审判实际的贴合更加紧密。2017年底,最高院下发了《关于建立执行考核指标体系的通知》,首次把执行案件考评从案件质效评估指标体系中分离,建立了执行工作的单独考核机制。2018年7月,陕西省高级法院也下发通知要求对审判和执行分别考核,同时对审判案件质效评估体系的指标进行了增减修订,最终确立了19项指标用来考评审判工作。科学的质效评估体系对考评某一地区或某一个法院整体审判执行工作无疑是适宜的,但在内部管理上若直接照搬来用于法官的绩效考核的话,则不尽合理。然而,纵观现实,许多国家把绩效评估推及到了司法部门,如美国、加拿大、以及欧洲等国逐步推行法官绩效考核、司法质量评估或司法绩效评估制度。因地域和中西部经济的差异,最高法院没有统一固定的法官绩效考核指标,绝大多数法院都是直接套用或大部分套用质量评估体系的指标来进行法官绩效考核的。也有的法院为了更加使考核结果与审判实绩更加贴合,内部管理更加优化,会在审判质效评估体系的基础上,结合法院的工作实际,制定独具特点的法官绩效考核办法,各地做法不尽相同。

二、法官绩效考评存在的问题

(一)片面地唯“数据论”。量化考核是各地法院普遍运用的绩效考核手段,考核办法对考核的项目和各项具体内容进行分解,确定其所占比重,赋予相应分值,通过累计相加得出最终分值。它的优势在于,将需要进行考评的项目通过设置具体的分值体现出来,便于管理操作,使被考核对象一目了然,具有较强的说服力。有的法官绩效考核办法就把绩效考核分为两大部分,审判绩效考核占比70分,综合考核占比30分。审判绩效又分为司法公正、司法效率和司法效果三大版块,发改率、结案率、信访投诉率等都是量化为具体的分值体现出来,例如为了追求高结案率,就会出现年底人为控制收案,动员当事人撤诉后重新起诉等怪象,背离了审判规律,也导致绩效考核结果出现偏差。科学性是案件质量评估体系最为核心的特征,过度强调考核指标量化,就与科学性背道而驰。因我国地区经济发展水平和人口之间的差异,必然导致不同地区的案件数量不同,甚至相差甚远。在这样的考核体系下,也许增加一个错误发改案件就会让法院整体工作“全军覆没”。另外,过度强调考核分数,会让法官绩效考核沦为一场“数字游戏”,尤其令人忧心的是,若以主观的、片面的考核结果作为选人用人的依据,将会对法院和法官的职业观带来恶劣影响,导致法官的主要精力不放在审理案件、提高业务能力上,而舍本逐末,去关注这项工作是否会在年底考核加分,或办理疑难复杂案件会不会增加上诉信访几率,而产生畏难情绪。长此以往,必将严重挫伤法官工作积极性,产生法院管理上的负面效应。

(二)行政化色彩严重。部分法院在对法官进行绩效考评时照搬政法系统对法院工作的考核体系,特别是部分奖惩条款过于行政化。诸如党建、扶贫等考核项目,法官员额制就是为了解决法官专业化、精英化的问题,此类考核无疑给法官背上了沉重包袱,分散了办案精力。《人民法院四五改革纲要》中明确规定:“推动省级以下法院人员统一管理改革。推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。”省级以下地方法院人财物统管,就是为了体现人民法院的特殊性,因为法院审判工作的自身特点和规律,本就不同于普通的行政机关,改革的目的就是为了把人民法院从普通的行政机关中解脱出来,排除外界干扰,把法官从繁琐的行政事务中解放出来,让法官专心业务研究,办好每一起案件,依法独立行使审判权,而行政化的法官绩效考评就不利于这一目的的实现。目前大部分法院的通常做法,是对法官的绩效考评基本上按照公务员考核方法,沿用行政管理模式,在年底进行一次考核评比。这种年终一次性考核的方式节省了时间、人力物力,但对于被考核对象来说并不能够贴合法官的职业特点,二者区别对待。行政化还体现在法官绩效考核办法中对院领导的考评上,员额法官的审判业绩可以通过考核体现,而在入额的院领导都“奔赴”办案一线的今天,院领导的考核仍然是采用行政管理的模式,在年底由上级党委对党组班子进行评价,那么作为法官的院领导的审判业绩就无从体现。据调查,大部分法院对院领导的审判业绩都无相关的考核规定,从本质上说,对既要从事行政管理又要亲自办案的院领导业绩的忽视,不利于法官绩效考核体系的完整构建。

(三)部分考核指标设置不合理。在审判质效评估体系中,所设置的考核指标是为了考核法院在某一个时间段的整体审判质效,是在科学考证基础上得来的实证模型,具有一定的代表性。人民法院内部人员分类管理后,法官的绩效考评是司法改革的重要环节,是团队考核的重要组成部分,如果考核指标设置不合理,将会造成考核目的的偏差,影响考评效果。例如结案数指标,只能反映单位时间内法官的工作量,并不能看出审判效率和质量,加之案件的难易程度有所不同,单纯对结案数进行类比是没有实际意义的。比如,发回改判案件多的往往是业务庭室承办案件疑难复杂的法官,在大多数指标考核结果都难分伯仲的情况下,审理案件数量多但案件难度较小的法官考核得分较高,审理案件难度较大的法官得分较低,这样的考核指标就会产生消极导向。某些指标的设置还应当符合审判规律,就像过分强调调撤率,就会导致久判不决或以判压调,笔者认为一份公正的判决书远远比一份作出权利让步的调解书更能让当事人体会到法律的份量。因此,过分强调某一项指标都是不可取的。

三、完善法官绩效考核的建议

(一)完善顶层设计,组建公开透明权威的考评机构。新修订的《法官法》第三十八条规定,人民法院设立法官考评委员会,负责对本院法官的考核工作。但对于法官考评委员会的定位,运行规则和考评程序未作出明确规定。现代管理学认为“推行目标管理和绩效考评的最高负责人影响越大越好,离高层越近越好”显然,考评机构的组织设置直接影响考评工作的开展和考评结果的权威性。笔者建议在制度设计层面明确法官考评委员会的组织地位和工作机制,由法院院长担任考评委员会主任,成员由纪检、政工、审管等部门人员组成。为了确保考评委员会的权威,考评程序规范,成员相对稳定,成员中还应包含共同推选的法官代表,全程参与监督考评,保证考评结果及时公开。为了使考核结果更加公正全面,还可引入外界评价机制,通过资深律师、人大代表、基层组织代表参与评价,使考评更加立体,考核依据更加广泛,也能更加客观多方位评价法官。考评委员会下设办公室,负责法官考评的日常事务性工作。制定考评办法之前应当广泛征求法官的意见,对考评涉及的标准、考评内容、考评程序进行细化,最后由考评委员会进行审定通过。对考评结果有异议的法官,应当给予复议的权利。在考评方法上应当注意日常管理与年度考核相结合,在日常审判管理中按照考评的标准对法官日程审判行为进行规范,通过动态数据分析,及时公布日常工作情况,计入年度考核范围,让被考核人及时了解考评数据,规范司法行为。考评办公室还应负责考核数据的收集,考评的具体实施,考评结果汇总等统筹协调工作,并接受考评委员会的管理。只有在制度层面上的明确依据,才能提升考评的权威性,树立正确的价值导向。

(二)构建以审判实绩为中心的考核体系。法官的绩效考评应当围绕审判实绩开展,这是毋庸置疑的原则。结案数量固然重要,但究其根本仍是审判效率问题。上海法院在司法改革中首次引入“权重”的概念,按照案件的类别、难易程度、所耗费的时间成本赋予不同的的权重,纳入对法官的业绩评价。同理,在实践中,不能简单地以结案数“论英雄”,应当结合案件的难易程度,对案件进行标准案件折算,才能得出对工作量的客观评价;不能以案件发改率、上诉率作为判定办案是否公正的标准,应当严格界定发改案件的性质,只要不构成差错案件,就不应作为负面指标评价;办案效率方面应结合繁简分流制度,对简单案件要求快审快办,结案效率要求高效;对疑难复杂案件结案效率要求相对宽松,着重考评办案效果,对于主观拖延怠于履行职责的行为应加大负面评价程度。从接收一个案件的起诉材料开始,审判活动就开始启动,立案、送达、保全、调查、鉴定,然后是庭审,这是审判活动的核心,也是最为重要的环节。庭审后有的案件还需要指导小组讨论,向审委会汇报,得到最终的司法产品——裁判文书。笔者认为,基于庭审驾驭能力和裁判文书制作能力对一名优秀法官的重要性,法官绩效考评也应当涵盖这两方面的考核。庭审驾驭能力反映了法官的法律思维,应变能力,引导能力等多个方面。可以说一名法官是否优秀,首先要看他的庭审表现,能够在庭审中驾轻就熟的法官,也一定具备过硬的专业素养。裁判文书是当事人实现权利的法律凭证,也是公平正义的体现载体。裁判文书上的小瑕疵在舆论的发酵传播下都有可能上升为一个事件,造成公众对司法公信力产生怀疑,这也恰恰说明了裁判文书质量的重要性。因此,在考核体系的构建上,必须转变固有的思维方式,形成以审判实绩为中心的考核体系。

(三)加强法官绩效考评结果的综合运用。考评结果的有效利用是法官绩效考评机制的价值核心,用来作为绩效奖金的分配依据只是它的职能之一,但若仅限于此,那么考评机制就如同无源之水,无本之木,失去了它存在的意义。因此笔者认为,在实践中,应当扩大绩效考评结果的综合运用,将其作为法官等级晋升,员额动态管理,人才选拔任用,学习培训,评先选优的重要依据。对考评结果优秀者进行奖励,奖励包括物质奖励和精神奖励,物质奖励主要体现在福利待遇和绩效奖金的分配上,不能搞平均主义,有差距才能激发出内生动力。同时侧重于精神奖励,让优秀的法官在精神上获得职业尊荣感,找到实现自我价值的方向。对考评结果不合格的,可以暂缓晋级或经济处罚,连续两年不合格者责令退出法官员额,只有把奖罚措施落实到位,才能发挥考评制度的激励导向作用,促进法官队伍朝职业化、精英化方向发展。

                    

随着司法改革的全面推进,新时期的中国特色社会主义司法体制框架已逐渐形成。最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要》中,就把建立科学的法官考评制度作为深化司法改革的一项重要内容,要求根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求,科学设计考评项目,完善考评方法,统一法官绩效考评的标准和程序,并对法官考评结果进行合理利用。可见,对法官的考评制度进行探索和完善,特别是对促进法官积极正确履行职责,发挥人民法院的职能作用具有十分重要的意义。

一、法官绩效考评的现状

法官员额制改革的全面完成,办案模式也发生了改变,由传统的“单兵作战”办案模式,到组建了以员额法官为中心的办案团队,从 “粗放型”加工到“集约化”生产,提高了办案效率,节省了司法资源。但随之而来的是,原有的考核评价机制不能够满足团队办案模式的需求,最高人民法院在2008年制定了《人民法院案件质量评估指标体系》,制定了33项评估指标,作为考核各级法院审判质效的依据,2011年最高法院对评估体系进行了修正,把33项指标缩减到31项,虽然只减少了2项,但考核指标随着审判工作重心的变化而进行的调整,与审判实际的贴合更加紧密。2017年底,最高院下发了《关于建立执行考核指标体系的通知》,首次把执行案件考评从案件质效评估指标体系中分离,建立了执行工作的单独考核机制。2018年7月,陕西省高级法院也下发通知要求对审判和执行分别考核,同时对审判案件质效评估体系的指标进行了增减修订,最终确立了19项指标用来考评审判工作。科学的质效评估体系对考评某一地区或某一个法院整体审判执行工作无疑是适宜的,但在内部管理上若直接照搬来用于法官的绩效考核的话,则不尽合理。然而,纵观现实,许多国家把绩效评估推及到了司法部门,如美国、加拿大、以及欧洲等国逐步推行法官绩效考核、司法质量评估或司法绩效评估制度。因地域和中西部经济的差异,最高法院没有统一固定的法官绩效考核指标,绝大多数法院都是直接套用或大部分套用质量评估体系的指标来进行法官绩效考核的。也有的法院为了更加使考核结果与审判实绩更加贴合,内部管理更加优化,会在审判质效评估体系的基础上,结合法院的工作实际,制定独具特点的法官绩效考核办法,各地做法不尽相同。

二、法官绩效考评存在的问题

(一)片面地唯“数据论”。量化考核是各地法院普遍运用的绩效考核手段,考核办法对考核的项目和各项具体内容进行分解,确定其所占比重,赋予相应分值,通过累计相加得出最终分值。它的优势在于,将需要进行考评的项目通过设置具体的分值体现出来,便于管理操作,使被考核对象一目了然,具有较强的说服力。有的法官绩效考核办法就把绩效考核分为两大部分,审判绩效考核占比70分,综合考核占比30分。审判绩效又分为司法公正、司法效率和司法效果三大版块,发改率、结案率、信访投诉率等都是量化为具体的分值体现出来,例如为了追求高结案率,就会出现年底人为控制收案,动员当事人撤诉后重新起诉等怪象,背离了审判规律,也导致绩效考核结果出现偏差。科学性是案件质量评估体系最为核心的特征,过度强调考核指标量化,就与科学性背道而驰。因我国地区经济发展水平和人口之间的差异,必然导致不同地区的案件数量不同,甚至相差甚远。在这样的考核体系下,也许增加一个错误发改案件就会让法院整体工作“全军覆没”。另外,过度强调考核分数,会让法官绩效考核沦为一场“数字游戏”,尤其令人忧心的是,若以主观的、片面的考核结果作为选人用人的依据,将会对法院和法官的职业观带来恶劣影响,导致法官的主要精力不放在审理案件、提高业务能力上,而舍本逐末,去关注这项工作是否会在年底考核加分,或办理疑难复杂案件会不会增加上诉信访几率,而产生畏难情绪。长此以往,必将严重挫伤法官工作积极性,产生法院管理上的负面效应。

(二)行政化色彩严重。部分法院在对法官进行绩效考评时照搬政法系统对法院工作的考核体系,特别是部分奖惩条款过于行政化。诸如党建、扶贫等考核项目,法官员额制就是为了解决法官专业化、精英化的问题,此类考核无疑给法官背上了沉重包袱,分散了办案精力。《人民法院四五改革纲要》中明确规定:“推动省级以下法院人员统一管理改革。推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。”省级以下地方法院人财物统管,就是为了体现人民法院的特殊性,因为法院审判工作的自身特点和规律,本就不同于普通的行政机关,改革的目的就是为了把人民法院从普通的行政机关中解脱出来,排除外界干扰,把法官从繁琐的行政事务中解放出来,让法官专心业务研究,办好每一起案件,依法独立行使审判权,而行政化的法官绩效考评就不利于这一目的的实现。目前大部分法院的通常做法,是对法官的绩效考评基本上按照公务员考核方法,沿用行政管理模式,在年底进行一次考核评比。这种年终一次性考核的方式节省了时间、人力物力,但对于被考核对象来说并不能够贴合法官的职业特点,二者区别对待。行政化还体现在法官绩效考核办法中对院领导的考评上,员额法官的审判业绩可以通过考核体现,而在入额的院领导都“奔赴”办案一线的今天,院领导的考核仍然是采用行政管理的模式,在年底由上级党委对党组班子进行评价,那么作为法官的院领导的审判业绩就无从体现。据调查,大部分法院对院领导的审判业绩都无相关的考核规定,从本质上说,对既要从事行政管理又要亲自办案的院领导业绩的忽视,不利于法官绩效考核体系的完整构建。

(三)部分考核指标设置不合理。在审判质效评估体系中,所设置的考核指标是为了考核法院在某一个时间段的整体审判质效,是在科学考证基础上得来的实证模型,具有一定的代表性。人民法院内部人员分类管理后,法官的绩效考评是司法改革的重要环节,是团队考核的重要组成部分,如果考核指标设置不合理,将会造成考核目的的偏差,影响考评效果。例如结案数指标,只能反映单位时间内法官的工作量,并不能看出审判效率和质量,加之案件的难易程度有所不同,单纯对结案数进行类比是没有实际意义的。比如,发回改判案件多的往往是业务庭室承办案件疑难复杂的法官,在大多数指标考核结果都难分伯仲的情况下,审理案件数量多但案件难度较小的法官考核得分较高,审理案件难度较大的法官得分较低,这样的考核指标就会产生消极导向。某些指标的设置还应当符合审判规律,就像过分强调调撤率,就会导致久判不决或以判压调,笔者认为一份公正的判决书远远比一份作出权利让步的调解书更能让当事人体会到法律的份量。因此,过分强调某一项指标都是不可取的。

三、完善法官绩效考核的建议

(一)完善顶层设计,组建公开透明权威的考评机构。新修订的《法官法》第三十八条规定,人民法院设立法官考评委员会,负责对本院法官的考核工作。但对于法官考评委员会的定位,运行规则和考评程序未作出明确规定。现代管理学认为“推行目标管理和绩效考评的最高负责人影响越大越好,离高层越近越好”显然,考评机构的组织设置直接影响考评工作的开展和考评结果的权威性。笔者建议在制度设计层面明确法官考评委员会的组织地位和工作机制,由法院院长担任考评委员会主任,成员由纪检、政工、审管等部门人员组成。为了确保考评委员会的权威,考评程序规范,成员相对稳定,成员中还应包含共同推选的法官代表,全程参与监督考评,保证考评结果及时公开。为了使考核结果更加公正全面,还可引入外界评价机制,通过资深律师、人大代表、基层组织代表参与评价,使考评更加立体,考核依据更加广泛,也能更加客观多方位评价法官。考评委员会下设办公室,负责法官考评的日常事务性工作。制定考评办法之前应当广泛征求法官的意见,对考评涉及的标准、考评内容、考评程序进行细化,最后由考评委员会进行审定通过。对考评结果有异议的法官,应当给予复议的权利。在考评方法上应当注意日常管理与年度考核相结合,在日常审判管理中按照考评的标准对法官日程审判行为进行规范,通过动态数据分析,及时公布日常工作情况,计入年度考核范围,让被考核人及时了解考评数据,规范司法行为。考评办公室还应负责考核数据的收集,考评的具体实施,考评结果汇总等统筹协调工作,并接受考评委员会的管理。只有在制度层面上的明确依据,才能提升考评的权威性,树立正确的价值导向。

(二)构建以审判实绩为中心的考核体系。法官的绩效考评应当围绕审判实绩开展,这是毋庸置疑的原则。结案数量固然重要,但究其根本仍是审判效率问题。上海法院在司法改革中首次引入“权重”的概念,按照案件的类别、难易程度、所耗费的时间成本赋予不同的的权重,纳入对法官的业绩评价。同理,在实践中,不能简单地以结案数“论英雄”,应当结合案件的难易程度,对案件进行标准案件折算,才能得出对工作量的客观评价;不能以案件发改率、上诉率作为判定办案是否公正的标准,应当严格界定发改案件的性质,只要不构成差错案件,就不应作为负面指标评价;办案效率方面应结合繁简分流制度,对简单案件要求快审快办,结案效率要求高效;对疑难复杂案件结案效率要求相对宽松,着重考评办案效果,对于主观拖延怠于履行职责的行为应加大负面评价程度。从接收一个案件的起诉材料开始,审判活动就开始启动,立案、送达、保全、调查、鉴定,然后是庭审,这是审判活动的核心,也是最为重要的环节。庭审后有的案件还需要指导小组讨论,向审委会汇报,得到最终的司法产品——裁判文书。笔者认为,基于庭审驾驭能力和裁判文书制作能力对一名优秀法官的重要性,法官绩效考评也应当涵盖这两方面的考核。庭审驾驭能力反映了法官的法律思维,应变能力,引导能力等多个方面。可以说一名法官是否优秀,首先要看他的庭审表现,能够在庭审中驾轻就熟的法官,也一定具备过硬的专业素养。裁判文书是当事人实现权利的法律凭证,也是公平正义的体现载体。裁判文书上的小瑕疵在舆论的发酵传播下都有可能上升为一个事件,造成公众对司法公信力产生怀疑,这也恰恰说明了裁判文书质量的重要性。因此,在考核体系的构建上,必须转变固有的思维方式,形成以审判实绩为中心的考核体系。

(三)加强法官绩效考评结果的综合运用。考评结果的有效利用是法官绩效考评机制的价值核心,用来作为绩效奖金的分配依据只是它的职能之一,但若仅限于此,那么考评机制就如同无源之水,无本之木,失去了它存在的意义。因此笔者认为,在实践中,应当扩大绩效考评结果的综合运用,将其作为法官等级晋升,员额动态管理,人才选拔任用,学习培训,评先选优的重要依据。对考评结果优秀者进行奖励,奖励包括物质奖励和精神奖励,物质奖励主要体现在福利待遇和绩效奖金的分配上,不能搞平均主义,有差距才能激发出内生动力。同时侧重于精神奖励,让优秀的法官在精神上获得职业尊荣感,找到实现自我价值的方向。对考评结果不合格的,可以暂缓晋级或经济处罚,连续两年不合格者责令退出法官员额,只有把奖罚措施落实到位,才能发挥考评制度的激励导向作用,促进法官队伍朝职业化、精英化方向发展。

 

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Tags标签: 责任编辑:姚启明
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