紧急行政权:危机情景应对中的一把双刃剑

时间:2020-03-18 21:28:00来源:陕西法制网作者:李博

紧急行政权:危机情景应对中的一把双刃剑

原创 陕西法制网 

 

紧急行政权:危机情景应对中的一把双刃剑

 

李博

(西北政法大学政治与公共管理学院)

 

摘要:紧急行政权是因应对危机需要而出现的非常态国家权力,因其超宪性、集中性和扩张性而易于导致滥用,对这一权力行使时事前、事中、事后的规范监督,才能使危机中的人权得到保障。既保障紧急行政权权能的发挥,又实现公民权利的保障,才能使危机中“公共福祉”最大化。

关键词:紧急行政权,危机,人权

危机、风险的阴影总是和人类社会的生存发展相伴随,特别是进入现代全球化的后工业时代,生态危机、经济危机、战争、瘟疫、灾害、恐怖主义等等时时不断地袭击人类社会。这些风险事件对社会造成巨大的危害,往往会打乱一个国家的正常秩序,甚至导致社会的全面瘫痪与失控。那么面对危机,行政紧急权就成为国家减轻风险事件冲击,控制事态恶化,尽快恢复正常的社会秩序,维护公共利益的基本工具。

紧急行政权是因应对危机需要而出现的非常态的的国家权力。危机事件的发生打破了正常的社会状态,为了应对这种不正常的社会状态,行政紧急权力就应然而生,就像是一个具有天赋生存权利的个体,在突然遭到外在的威胁而具有奋起反击的自卫权一样,紧急行政权可以说是危机中社会的“生存自卫权”。民主宪政、权力分立是现代政治制度的主流,在相互制约的权力格局中,行政权力被驯服在既定的框架与制度内,减少了权力滥用,保障了公民不受侵犯的合法权利。但当危机事件发生,国家处于非正常状态时,民主宪政的劣势就暴露出来了,因其分权制约而产生的迟缓性,也因其保障公民权利而对社会生活干预的有限性和软弱性,使其面对危机情境的应对显得心有余而力不足。危机的产生往往具有突然性、危害的严重性、处理时间的紧迫性和高度的不确定性,那么,应对危机而生的公共权力就应具有反应灵敏、运转灵活高效、便于组织和运用社会力量的特点,而担负这一使命的紧急行政权力就表现出不同于常态行政权的一些特点。首先,具有一定的超宪性,即紧急行政权具有一定程度的不受宪法约束的特性。汉密尔顿在谈到紧急行政权时就认为:“威胁国家安全的情况很多,因此对保卫安全的权力从宪法上加以约束,都是不明智的。”其次,具有集中性。民主宪政国家,其国家权力水平方向分为立法、行政、司法,三者分工负责相互制约;在垂直方向上,国家中央机关与国家地方机关也是分工分级负责。危机状态下,这种权力分立制约的状态会被打破。水平方向上,立法机关和司法机关的权力部分地转移到行政机关;垂直方向上,国家地方机关的权力则会转移到国家中央机关,权力表现出集中使用甚至独裁的特点。第三,具有扩张性,即权力的干预力量会触及到社会生活的各个层面。民主宪政国家,公民的自治领域,是国家权力行使的边界,它不得侵犯个人权利的空间。但“危机意味着更多的政府而较少的自由。”危机中国家的行政权力不仅可以管制工业、商业、道路运输等等,而且对于公民的言论自由、人身自由、集会、居住迁徙自由、财产权利、罢工等自由等权利都可以加以限制或禁止。

正是由于紧急行政权的集权性、扩张性和某种程度不受宪法约束的特性,使行政部门具有了极大的权能,它可以根据形势危机需要调配和征调人力、物力、财力等各种资源来凝聚力量;还可以限制人身权、财产权、迁徙权、言论自由权来重塑社会秩序,使它成为危机应对的有力工具。然而,也正是这些特性,使它极其易于导致滥用,成为打着公共利益的名义,名正言顺随意侵犯公民合法权利的工具。在历次的危机应对中中,我们都可以看道,一些部门随意的毁坏别人的合法财产、拆毁房屋、挖断公路、拘禁搜查他人等等对公民权利的侵犯。这种脱离危机应对需要而形成的对公民权利的随意侵犯,不仅不利于危机事件的解决,而且可能会产生不合理的行政紧急权力与公民自由的对抗而形成新的危机。因而,在危机的应对中如何保证行政紧急权力公正恰当的行使,保证其真正的合理性而不被随意滥用,已成为危机应对中的一个根本问题。

公民权利与行政权力从形式上看是一种此消彼长的矛盾关系,然而,从根本上讲二者又是统一的相依共生关系。危机中如何使政府的权能与公民的权利形成一种和谐共处的局面,有赖于对危机中紧急行政权力恰当的规范、引导和监督,在限制政府权力和利用政府的权能之间形成必要的张力,将这种必要的“恶”尽量地限制在恰当的范围之内,从而实现社会与政府的双赢。

首先,在事先要有法律规范。现代法治社会中行政紧急权的使用不是随意的,政府应依靠宪法和法律所赋予的紧急行政权来应对危机。通过宪法和法律对紧急行政权的相关法律制度的内容应进行系统的规定,包括政府在什么情景下可以启动紧急状态应急机制?启动紧急状态应遵循的程序是什么?在紧急状态下政府拥有什么样的全能?什么情景下紧急行政权的行使应终止?紧急行政权法律制度是政府“师出有名”从事应急管理的合法性所在。我国1982 年《宪法》恢复了戒严制度,1996 年通过了《中华人民共和国戒严法》,后来又相继出台了《防洪法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》等特别紧急状态法。但这些法规行业性、部门性特征十分明显,缺少统一的紧急状态法,全面性与系统性都不够,而且对于紧急状态中公民权利的克减都未有明确说明。

其次,事中程序控制,即政府在紧急行政权行使时应遵循特殊的行政程序。危机中,政府的权力运行程序不可能像平常那样按部就班,而是更多具有紧急性的特点,为了应对紧急状态,政府对于权力使用的方式、步骤、顺序和时限可以采取某些必要变通,甚至于某些省略和颠倒,但紧急状态结束后,对于能够补充的法定程序和手续应予以完善,因实施紧急程序对公民或其他组织合法权益造成损害的,应及时救济和补救。

在事中行政紧急权的行使中要特别注重“比例原则”,德国宪法学者弗莱纳曾经形象地说明过比例原则:“警察不可用大炮轰击麻雀。”紧急状态下的比例原则要求对公民基本权利的限制必须在目的与手段之间符合一定的比例,不可为了目的而不择手段,不可以为了维护国家的生存而完全漠视对人民权利的保障。政府部门在限制公民的基本权利时,都应考虑这一做法的必要性与恰当性。本次疫情的应对中很多地方都违反了这一原则。中国是一个大国,一个省就可以相当于欧洲的一个国家,不同地区之间、城乡之间情况差异很大,应根据不同的情况进行科学防控、精准施策,实行各地分区分级差异化防控。然而但很多地区的行政官员因懒政、因怕担责,直接执行一刀切、形式主义、简单粗暴、层层加码的防控措施。这种过激的全社会反应模式,使社会付出了许多本不应付的代价。

第三,事后的责任追究。无救济无权利,这里包括行政救济和司法救济。缺乏救济的权力不仅是不完整的,是对行政相对人权利的侵犯,因为它无视公民申辩、申诉或诉讼的权利,是不公平正义的。紧急行政权由于直接影响了公民的基本权利,因而对其司法审查是必不可少的,是人权保障的重要内容。对紧急行政权的事后责任追究是紧急行政权制约的重要方面。

紧急行政权力有其内在的合理性,但应注意危机应对中,紧急行政权力权能发挥与公民权利保护是两个应注意的重要反面,二者从本质上讲是内在统一的,处理好这一对矛盾,可以使危机情景中的公共部门更好的使用好这柄“双刃利剑”,凝聚社会更大的合力,实现“公共福祉”的最大化。

 

责编:陕西法制网 郑黎波